Il gruppo di lavoro nominato dal Csm
Con delibere in data 28 aprile 1999, 16 febbraio e 13 dicembre 2000, il CSM costituì un gruppo di lavoro composto da magistrati, di diverse provenienze e funzioni, con l'incarico di collaborare con la Settima Commissione nella rilevazione di criteri e contributi per realizzare un sistema di rilevazione dati che consenta al Consiglio di disporre di informazioni omogenee e affidabili: a) per la compiuta conoscenza della struttura e della organizzazione degli uffici giudiziari; b) per la valutazione del lavoro del magistrato ai fini propri dell'organo di autogoverno.
L'incarico venne svolto lavorando congiuntamente con altri magistrati in rappresentanza del Ministero della Giustizia e si concluse con l'elaborazione di criteri e l'indicazione di modalità operative approvati con delibere del 22 dicembre 1999 e 4 luglio 2001, che trovarono riscontro anche in specifici provvedimenti ministeriali.
A seguito della trasmissione da parte del Ministero della Giustizia di una nota contenente un "Progetto per lo sviluppo di un sistema di misurazione dell'efficienza del sistema giudiziario", il CSM ha provveduto, con delibera del 6 febbraio 2002, a reintegrare il gruppo misto di lavoro, per la parte di competenza del Consiglio stesso, conferendo specifico incarico ai sottoscritti.
Il gruppo misto, anche sulla base del lavoro già svolto in precedenza, ha messo a punto ed affinato un progetto che, nella sua fase iniziale, presentava alcuni elementi di criticità, tanto metodologica che sostantiva. Il continuo, proficuo, sistematico confronto ha consentito di delineare un progetto in s coerente e di largo respiro, nonch di verificarne l'utilità e la fattibilità.
Il presente documento intende dar conto del lavoro svolto, dei risultati ottenuti e delle linee di ulteriore sviluppo che andranno perseguite nel prossimo futuro.
OBIETTIVI
La precisazione degli obiettivi del progetto ha richiesto un costante confronto tra le parti che progressivamente ha portato ad un significativo chiarimento e ad un accordo largamente condiviso dagli interessati. Se è vero che il tema dell'efficienza della giustizia nel nostro Paese rappresenta una priorità assoluta, è altrettanto vero che fino ad oggi le conoscenze sistematiche sul complessivo funzionamento del sistema sono state caratterizzate da scarsa affidabilità dei dati, disomogeneità nei criteri e nelle modalità di rilevazione, ritardi nelle elaborazioni degli stessi, scarsità di incroci tra i dati che consentissero di spiegare gli scarti pi significativi di prestazione delle diverse articolazioni del sistema. Le ragioni di questa debolezza e povertà delle "statistiche giudiziarie" sono facilmente ricostruibili: la farraginosità, manuale e cartacea, della rilevazione dei dati che si prestava naturalmente a comportamenti anche molto difformi tra di loro, il ritardo con cui dati poco attendibili e spesso scarsamente confrontabili venivano messi a disposizione, la riluttanza a trovare correlazioni significative partendo da dati scarsamente significativi, la bardatura fortemente "burocratica" con cui venivano vissute le rilevazioni periodiche viste come costosi adempimenti di scarsa utilità, infine una cultura organizzativa che prestava scarsa attenzione ai dati quantitativi considerati da un lato come limitatamente espressivi della realtà giudiziaria e dall'altro come "lontani" rispetto ai processi decisionali relativi alla allocazione delle risorse.
Oggi le differenze pi significative rispetto ad un passato assai recente e per certi versi ancora in essere possono essere così identificate:
a)l'innovazione tecnologica, attraverso l'informatizzazione delle cancellerie, consente una facile, poco costosa e puntuale rilevazione dei dati in tempo reale senza costose, inutili, defatiganti operazioni burocratiche (rilevazioni cartacee e data entry manuale);
b)è aumentata la sensibilità rispetto ai dati quantitativi, almeno a livello macro, nonch la consapevolezza che è possibile affiancare a dati puramente quantitativi dati di elevato significato quali-quantitativo;
c)è aumentata la consapevolezza che una pi puntuale conoscenza dei dati e, soprattutto, l'incrocio di pi dati possono rappresentare una leva importante per intervenire al fine di migliorare tanto l'allocazione delle risorse quanto le prestazioni del sistema.
Di qui la precisazione degli obiettivi del progetto congiunto Ministero-CSM che possono essere identificati nella
"messa a punto di un sistema di monitoraggio dei flussi giudiziari in grado di render conto in tempo reale degli andamenti delle principali variabili che intervengono direttamente o indirettamente sull'andamento dei processi e pi in generale sulle prestazioni del sistema giustizia nel suo complesso".
Un obiettivo di questa portata richiede alcune specificazioni di ordine metodologico che verranno esplicitate nel prossimo paragrafo.
METODOLOGIA
La prospettiva di una "radicale" e diffusa informatizzazione delle cancellerie impone di riflettere sulle implicazioni che questa informatizzazione potrà avere sulla "misurazione" dei flussi giudiziari. Infatti le tecnologie già oggi disponibili consentono di avere in qualsiasi momento qualsiasi informazione sull'andamento di qualsiasi processo in modo pressoch automatico e comunque poco costoso tanto dal punto di vista economico quanto da quello dell'impegno di tempo del personale addetto. Paradossalmente il rischio maggiore che si corre d'ora in avanti è quello di una overdose di informazioni di difficile interpretazione nella loro aridità numerica. Questo ha spinto la commissione congiunta a ragionare a priori sul tipo di dati e di informazioni che potessero essere di immediata utilità per il CSM, per il Ministero, per i capi degli uffici anche al fine di fornire ai softwaristi attualmente impegnati nella costruzione dei programmi le specifiche necessarie ad una rilevazione dei dati statistici contemporanea e consustanziale alla gestione normale del fascicolo.
Da questo punto di vista si pone, nell'immediato, un problema relativo da un lato al grado di diffusione dell'informatica nei diversi tribunali e dall'altro lato al fatto che i dati hanno cominciato ad essere disponibili in formato elettronico solo recentemente. La convinzione però che il processo di informatizzazione delle cancellerie è un processo già avviato ed inarrestabile ha indotto la commissione a concentrare la propria attenzione sui dati che sono e saranno rilevabili "automaticamente" (ciò non toglie che gli incroci pi significativi individuati dalla commissione potranno anche essere fatti sui dati "vecchi" rilevati con il vecchio sistema).
La complessità del sistema di erogazione della giustizia italiana e la molteplicità dei fattori che intervengono sulla gestione e sulla durata dei processi non consentono di assumere come riferimento un unico indicatore (ad esempio il numero medio di sentenze per magistrato) ed impongono viceversa di monitorare il ruolo giocato dai diversi attori e dai diversi fattori che interagiscono nella costruzione del processo reale. Dal punto di vista logico e concettuale è possibile ed opportuno distinguere tra dati funzionali, di flusso, di "processo" e dati strutturali, di dotazione di risorse. Tra i primi annoveriamo l'andamento dei processi in ragione dell'attività dei giudici, degli avvocati, degli ufficiali giudiziari, delle cancellerie, dell'ufficio delle entrate. Tra i secondi annoveriamo la struttura dei processi in base ai vigenti codici di procedura, la dotazione organica "reale" dei tribunali sia per quanto riguarda i giudici che il personale di cancelleria, la logistica, la dotazione di strumentazioni informatiche. E' ragionevole ipotizzare che le prestazioni di un singolo tribunale dipendano e possano essere spiegate (e quindi eventualmente modificate) dalla intersezione e dall'incrocio dei dati funzionali e di quelli strutturali. Solo la comparazione tra dati omogenei ed articolati consentirà di evidenziare le differenze pi macroscopiche di prestazione tra i diversi tribunali e permetterà di individuarne le cause principali.
La novità di una simile impostazione, che in una prospettiva di medio periodo può portare ad una significativa conoscenza dei flussi reali e delle ragioni delle principali differenze, induce a procedere con gradualità e a diversi livelli.
Alcune informazioni sono già oggi facilmente disponibili e rilevabili. Altre richiedono un pi puntuale lavoro di ricerca empirica per individuare i dati e le informazioni pi significative, ricerca che andrà svolta a partire dai prossimi mesi. Alcuni dati hanno significato ed utilità per il singolo magistrato in quanto gli consentono di avere una visione chiara ed aggiornata del suo ruolo. Dati pi aggregati sono interessanti ed utili per i capi degli uffici che potranno disporre di un quadro pi realistico dell'andamento dei loro uffici. Dati ancora pi aggregati sono significativi per il CSM e per il Ministero per avere una visione d'insieme della situazione che conforti e supporti i rispettivi processi decisionali nell'ambito delle rispettive competenze, come delineate dagli articoli 105 e 110 della Costituzione.
Quel che è certo è che l'informatizzazione delle cancellerie ed i programmi di rilevazione automatica dei dati e delle informazioni consentono, inducono, producono una rapidità, una disponibilità e una trasparenza dei dati ad oggi sconosciuta, con le implicazioni che tutto questo comporta. A maggior ragione diventa fondamentale il lavoro sulla qualità, significatività e comparabilità dei dati rilevati. Diventa essenziale prevedere sin da ora un presidio costante e specifico di controllo dei registri informatizzati e della loro utilizzazione a fini statistici per avere la garanzia di dati attendibili e comparati. Occorre, inoltre, prevedere una progressiva sofisticazione delle informazioni e degli indicatori che partendo dai dati quantitativi oggi disponibili arrivi in un arco di tempo ragionevole alla predisposizione di dati quali-quantitativi dotati in s di significato.
Per quanto attiene ai dati funzionali del processo l'acquisizione di dati pi significativi prevede una pi attenta distinzione per complessità del processo, per fasi, per ruoli, per "mestieri".
- Complessità: la semplice comparazione dei dati quantitativi non tiene minimamente conto del fatto che non tutti i processi sono uguali in termini di tempo naturalmente necessario tanto per lo svolgimento del processo che per la redazione della sentenza o di altri provvedimenti ad esso connessi. E' necessario addivenire quanto prima ad una ponderazione in base a coefficienti di complessità da determinare empiricamente.
- Fasi: nello svolgimento del processo le diverse fasi che non rientrano necessariamente nella sfera di governo del giudice possono incidere in maniera significativa e diversificata da realtà a realtà sulla durata del processo. In via di prima approssimazione, con riferimento al settore civile, possiamo distinguere la fase che precede la presa in carico del processo da parte del giudice, la fase di "elaborazione" del processo fino al deposito della sentenza, la fase di pubblicazione e quella di registrazione della sentenza da parte degli uffici finanziari. Solo un'attenta rilevazione dei tempi per fase consentirà di capire dove originano i principali ritardi.
- Ruoli: l'idea che il governo del processo sia completamente o prioritariamente nelle mani del giudice è empiricamente infondata. In realtà nel processo e sulla sua durata intervengono avvocati, polizia giudiziaria, ufficiali giudiziari, cancellerie, dattilografe, ufficio delle entrate. Senza una precisa stima del peso e dell'incidenza dei diversi attori organizzativi sul processo si rischia una visione distorta delle prestazioni dell'intero sistema e, in chiave comparativa, delle differenze di prestazioni tra le diverse realtà territoriali.
- Mestieri: le profonde differenze tra i diversi riti ed i diversi ruoli che i magistrati possono ricoprire danno vita a quelli che in gergo vengono chiamati i diversi "mestieri" del magistrato. Aggregati statistici che non tengano conto dei diversi mestieri perdono immediatamente di significato conoscitivo. E' quindi indispensabile una progressiva individuazione empirica di parametri di prestazione distinti per mestieri omogenei. Per quanto attiene ai dati strutturali due dati rilevanti ancorch di difficile specificazione attengono l'uno alla "struttura del processo" così come configurato dai codici di procedura, che di per s impongono vincoli che hanno impatti immediati sull'organizzazione del processo stesso, e l'altro alle dotazioni "strumentali" e logistiche di cui dispongono gli uffici. Sul versante pi proprio delle dotazioni disponibili per ufficio le informazioni pi rilevanti attengono ai magistrati, alle cancellerie, alle risorse informatiche.
- Dotazioni di magistrati: le prestazioni degli uffici non dipendono dall'organico teorico bensì dall'organico "reale" su base temporanea (giornate uomo) scontando assenze, applicazioni, altri incarichi che incidono sulla produttività dell'ufficio. In alcune realtà territoriali quali quelle del sud anche dati anagrafici possono spiegare andamenti e prestazioni differenti. In ogni caso il monitoraggio puntuale ed attento del "capitale umano" realmente disponibile in ogni singola sede è fondamentale per incrociare i dati funzionali con quelli strutturali.
- Dotazioni delle cancellerie: accanto ai dati quantitativi sulle presenze reali (giornate uomo) distinte per livelli di competenza che tengano pienamente conto della notevole incidenza, per molti aspetti erratica e non governata del part time è necessario approfondire il ruolo giocato dalle cancellerie sui processi in termini di impatto organizzativo e, di conseguenza, di incidenza sui tempi del processo.
- Risorse informatiche: con questo termine ci si riferisce non solo alle dotazioni di hardware e software disponibili presso le varie sedi ma anche e soprattutto al grado di alfabetizzazione ed uso "normale" delle tecnologie. Stime puramente impressionistiche dicono che esistono differenze abissali tra gli uffici e le varie articolazioni del sistema. Sempre pi in prospettiva grandi differenze sul livello di informatizzazione e di diffusione di cultura informatica potrebbero spiegare una parte non irrilevante di varianza (scarti) nelle prestazioni posto che tutta la gestione delle carte risente immediatamente del grado di utilizzo di modalità informatiche.
RISULTATI
La specificazione e precisazione degli obbiettivi nonch l'accordo sulle scelte metodologiche di fondo hanno portato la commissione ad elaborare una serie di quadri di sintesi (nel gergo ormai definiti come "cruscotti" ) che partendo dai dati quantitativi di base esprimono una serie di incroci significativi. Tali quadri di sintesi elaborati per il civile ed il penale di primo grado, e che hanno impegnato per pi mesi i lavori della commissione, possono venire così illustrati, rinviando agli allegati la puntuale definizione degli indicatori.
FATTIBILITA'
Dopo aver proceduto alla individuazione dei quadri di sintesi ("cruscotti") utili e necessari, la commissione si è impegnata in una verifica di fattibilità del progetto addivenendo alle seguenti conclusioni:
a. laddove il processo di informatizzazione è avanzato è possibile disporre automaticamente di tutti (o quasi) i dati necessari a costruire i quadri di sintesi. A questo fine è in fase di avvio una sperimentazione in alcuni tribunali relativamente ai dati del secondo semestre 2001, anche al fine di completare ed arricchire i programmi oggi disponibili.
b. Si è ipotizzata la seguente tempistica per la messa a regime dell'informatizzazione delle cancellerie:
- per il settore civile, marzo 2003: 100% della distribuzione del software per il processo di cognizione, escluse le sezioni distaccate, che saranno completate entro il giugno 2003; per le esecuzioni mobiliari ed immobiliari giugno 2003; per le esecuzioni concorsuali dicembre 2003;
- per il settore penale, sono già informatizzati gli uffici di Procura, GIP/GUP e Tribunale, con estrazione automatica delle statistiche dai dati di registro. E' peraltro in fase di collaudo una nuova versione del software di gestione dei registri penali su base relazionale.
c.Si è valutato che in attesa della messa a regime del sistema informatico sia comunque possibile avere i dati rilevati tramite i modelli statistici in uso.
APPROFONDIMENTI ED INVESTIMENTI
La ricchezza, la complessità e la gradualità del progetto inducono ad evidenziare le principali linee di ulteriori approfondimenti ed i relativi investimenti che possono essere così indicati:
a)Investimenti per la socializzazione delle tecnologie informatiche e del loro utilizzo anche a fini statistici per far crescere quella cultura informatica e di gestione non burocratica dei dati che deve coinvolgere tutto il personale che opera negli uffici giudiziari (dalle cancellerie, ai magistrati, ai dirigenti) attraverso urgenti e mirati piani di formazione;
b)investimenti per la messa a punto dei software e dei programmi per la costruzione sempre pi semplice, puntuale ed automatica della rilevazione dei dati di base e per la costruzione dei quadri di sintesi in alcune realtà pilota particolarmente avanzate da monitorare e sviluppare con continuità;
c)avvio di un panel con i referenti dell'informatica per la socializzazione del progetto, la sua diffusione "culturale", la sua validazione tecnico-operativa;
d)avvio di una analisi organizzativa sull'impatto delle cancellerie sul processo al fine di individuare gli indicatori pi significativi da rilevare ed incrociare con gli altri dati;
e)avvio di una analisi approfondita attraverso la costituzione di panel di magistrati per "mestiere" al fine di individuare indicatori pi mirati di prestazione, di ponderazione delle attività per gradi di complessità, nonch modalità operative di facilitazione dei compiti;
f)avvio di alcune analisi a campione su alcuni temi specifici, attualmente non rilevati n rilevabili dai quadri di sintesi (esempio: impatto, natura e causa dei rinvii; ore di udienza).
CONSIDERAZIONI FINALI
Si rimettono alle decisioni della Commissione Consiliare.
Prof. Stefano Zan
dott. Franco Fiandanese
dott. Mario Fantacchiotti
dott. Mauro Lambertucci
dott. Luigi Marini