di Laura Curcio
E’ stato efficacemente affermato che la Carta rappresenta il “precipitato” e non solo in termini ricognitivi, dei punti qualificanti del pensiero europeo in tema di diritti della persona e di divieti di discriminazione.
Un pensiero a cui ha fortemente contribuito il movimento delle donne , che ha influenzato – anche attraverso il contributo di molte giuriste – le decisioni nei luoghi della politica europea, tanto che si può dire che oggi la politica dell’eguaglianza di genere costituisce l’aspetto pi robusto e pi altamente sviluppato della politica sociale europea .
La Carta attua una sorta di rivisitazione, se così può dirsi, del principio di uguaglianza: ci offre una visione dell’uguaglianza nei suoi vari aspetti: nell’aspetto meramente razionale e formale (art.20: l’eguaglianza davanti alla legge) ma anche nell’aspetto sostanziale, come riconoscimento e protezione della diversità –dei disabili per esempio-, o anche come partecipazione.
Ma dove essa è particolarmente innovativa è in una nuova visione pi procedurale dei diritti : pensiamo all’importanza ascritta ai divieti di discriminazione, ma soprattutto alle misure da adottare in concreto per eliminare le discriminazioni tra uomini e donne. Qui la carta fa assurgere a sistema di valenza primaria il metodo delle azioni positive che attuano misure che avvantaggiano il sesso sottorappresentato per raggiungere la parità in ogni campo – sociale e politico - così declinando in realtà un diritto alla pari opportunità o alla c.d. parità di chances, andando oltre , quindi, la previsione contenuta nel trattato di Amsterdam, art.141 Tue, dove tali azioni costituiscono pur sempre un mero strumento per attuare obiettivi di politica sociale.
Nell’art.21 della Carta sono riprese e precisate le discriminazioni a cui fanno riferimento le ultime due direttive del 2000, la n. 43 e la n. 78 in tema di parità di trattamento, le quali segnano realmente il passo per una effettiva tutela delle posizioni soggettive, allargando il ventaglio del divieto di discriminazione non solo per motivi classicamente previsti (sesso,razza, religione, etnia), ma anche per motivi diversi quali le convinzioni personali, handicap,età,tendenze sessuali.
In queste direttive si riconosce la possibilità della adozione di azioni positive direttamente finalizzate a rimuovere gli svantaggi di determinate categorie di soggetti in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, o anche gli svantaggi di minoranze di diversa etnia o razza (la dir. n.43), e si riconosce così la coessenzialità di questo strumento per concretizzare una reale politica antidiscriminatoria che si attui in relazione a tutti gli aspetti dei moderni diritti di cittadinanza.
Non si comprende, in verità, perch nella Carta,tranne che per la parità uomo/donna di cui all’art.23, ci si sia limitati, invece, ad un divieto di discriminazione in negativo, non occupandosi della problematica delle discriminazioni dal punto di vista “positivo” e cioè delle azioni che tendano ad eliminare possibili differenziazioni esistenti.
Le due direttive, le quali rappresentano effettivamente il pi alto grado di elaborazione della disciplina normativa contro le discriminazioni in un nuovo modello sociale europeo, appaiono dotate di un notevole grado di precettività, tanto da poter essere ritenute self esecuting .
Proprio questa caratteristica consente, a mio parere, di attuare quel livello di protezione sancito dall’art.53 della Carta – che adotta il criterio della c.d.sussidiarietà al rialzo - imponendo di interpretare le disposizioni della Carta relative appunto al divieto di discriminazione di cui all’art.21, ma anche al rispetto delle diversità culturali ,religiose e linguistiche di cui all’art.22 e alla parità tra donne ed uomini di cui all’art.23 (ed in particolare nella previsione delle azioni positive), in senso non limitativo nel rispetto del “diritto dell’Unione“, quale appunto deve essere considerata la normativa dettata dalle direttive in esame.
Questo è un esempio di come le disposizioni della Carta e le altre disposizioni comunitarie, ma anche quelle degli Stati membri si integrano a vicenda, rafforzando la tutela delle posizioni soggettive.
Certo gli articoli 21 e 22 sembrano avere un portata applicativa molto ampia. Tuttavia essi non possono prevedere diritti di non discriminazione che normalmente non sono già patrimonio delle norme contenute nei Trattati, pena la violazione dell’art.51, ma certamente la parità di trattamento - ed in particolare quella relativa alla eguaglianza di genere - gode di una sufficiente regolamentazione a livello comunitario–- mi riferisco alle norme del Trattato (artt. 2,3.13 ,141 TUE) ed alle direttive ricordate, tanto che non sembra possa profilarsi la citata violazione.
Non può negarsi dunque l’Importanza e la necessità di un valore giuridicamente vincolante della Carta anche per i diritti connessi alla dignità e non discriminazione, non solo per i diritti sociali: se è vero che taluni di questi diritti si trovano sanciti in altri atti – alcuni nella CEDU, altri nelle direttive – manca quella organicità e quella “codificazione” che fa assumere ad essi carattere fondamentale, tanto da poter costituire un limite giuridico alle politiche comunitarie, in particolare a quelle di mercato(ma non solo, pensiamo alle recenti legge sull’imigrazione).
Certo sui diritti sociali si è acceso maggiormente il dibattito sulla necessità di una loro cogenza, ma l’esigenza vale per tutti i diritti anche per quelli della persona contemplati nel capo relativo alla dignità.
Ed infatti solo attraverso la Carta di Nizza in realtà si passa da una dinamica della integrazione che si realizza in particolare attraverso le politiche sociali (anche il Trattato di Amsterdam è ancora in questa direzione, pur nella ampia apertura che vi è stata nella incorporazione della Carta sociale comunitaria dell’89, dove fanno il primo ingresso i diritti sociali, ma che vengono stigmatizzati nel Trattato ancora come obiettivi di politica sociale) ad una effettiva qualificazione nella direzione della universalità anche dei diritti come fondamentali, in una dimensione che va “oltre i confini della cittadinanza sociale” dei lavoratori in quanto tali, ma che si allarga ad altre posizioni soggettive: a chiunque si trovi, come suggeriscono Del Punta e M. Barbera in una ”qualificata posizione sociale“, che è caratterizzata dalla aspirazione a lavorare, dal lavorare o dall’essere in una stato di bisogno.
Certo il problema del loro valore giuridico è ancora impregiudicato se si ragiona sul piano formale, ma ormai tutti i commentatori – da Rodotà a Pizzorusso, ma anche Ferraioli- convengono sulla forza normativa in termini di significato della Carta (infatti si è parlato di un processo costituzionale in divenire, ma già in atto, che dà vita ad una serie di aspettative, pur non avendo tutte la garanzie formali e sostanziali che la loro attuazione richiede, in mancanza di un fondamento istituzionale certo, come sarà con la collocazione della Carta in una futura costituzione).
E’ stato giustamente osservato che la previsione dei diritti fondamentali in un corpo normativo come la Carta di Nizza – ma ancora di pi nei Trattati- cambia il metodo dell’integrazione europea.
Solo in tal modo la Corte di Giustizia potrà adottare un metodo interpretativo e, quindi, decisorio che non deve pi essere condizionato dalla esigenza di bilanciamento fra le diverse politiche (e quindi i diversi obiettivi) della comunità e potrà giungere così a decisioni che si sottraggono al normale processo politico e comunque ad una possibile diversa ponderazione degli interessi da parte della stessa Corte in fattispecie analoghe, successivamente analizzate.
Per fare un esempio e restando ancorati sempre ai diritti sociali, pensiamo in quanti casi esaminati dalla CGE tali diritti sono stati sacrificati in nome del diritto comune della concorrenza, sempre in ragione del bilanciamento degli obiettivi politici: i servizi pubblici di collocamento (sentenza Macroton), i fondi integrativi pensioni (sentenza Albany), istruzione (sentenza Gravier e Hambel).
E’ stato giustamente osservato, quindi, che con il riconoscimento dei diritti sociali fondamentali si tende alla realizzazione di quel concetto di integrazione europea in positivo, perch diretta a correggere il mercato ed “a sottrargli beni ritenuti indisponibili”.
Se la Carta rimane fuori dal circuito costituzionale europeo – ma a questo punto mi sembra un’ipotesi remota – il suo valore giuridico vincolante sarà estremamente labile – se non utilizzando alchimie interpretative di scarsa consistenza – che la Corte di Giustizia sembra restia a recepire, come è successo nei casi noti – conclusioni dell’avvocato generale Tizzano nella causa Bectu e nella causa Bowden.