Quasi unanimità sulla collaborazione con gli ispettori


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1. L’11 aprile 2003 l’Ispettorato generale presso il Ministero della
giustizia, a seguito di un esposto dell’on. Cesare PREVITI in data 31 marzo,
chiedeva al Procuratore della Repubblica di Milano copia del fascicolo
iscritto al n. 9520/95 del ruolo generale mod. 21 (imputati noti) ovvero
"copia degli atti significativi che ne consentano la
ricostruzione-cronistoria, nonch l’attuale stato", atti che il predetto on.
PREVITI assumeva essere utili alla propria difesa nell’ambito del
procedimento penale noto come "processo IMI-SIR, Lodo Mondadori".
Con note del 15 e del 19 aprile la Procura di Milano opponeva l’esistenza
del segreto investigativo sulla base del rilievo che il procedimento n
9520/95 era pendente in fase delle indagini preliminari a carico di ignoti.
L’Ispettorato, con nota del 24 aprile, insisteva nella richiesta, ritenendo
la risposta della Procura immotivata e quindi "del tutto inidonea a
giustificare il diniego espresso". A sostegno di tali affermazioni venivano
svolte considerazioni relative all’applicabilità dei termini massimi di
durata delle indagini e alla irritualità della persistente iscrizione del
procedimento de quo nel registro modello 21, nonostante che fossero ignoti
gli indagati.
Replicava la Procura di Milano (nota del 6 maggio 2003) confermando l’
opposizione del segreto investigativo sulla base dell’affermazione che il
procedimento n 9520/95/21 era ancora pendente "a carico di ignoti per i
reati di cui agli articoli 326, 490, 476 e 482 c.p. e per l’identificazione
di eventuali ulteriori concorrenti nei reati di corruzione originariamente
contestati". Veniva trascritta l’intera cronologia dei "movimenti" del
fascicolo (stralci, richiesta di proroga del 30 gennaio 1997 e conforme
provvedimento del g.i.p., richieste di archiviazioni e di rinvio a giudizio)
e si ribadiva la tesi, condivisa anche dall’ordinanza della Quarta sezione
del Tribunale di Milano del 17 maggio 2002, secondo la quale, in conformità
con l’orientamento espresso dalla Corte di cassazione, non sarebbe
ammissibile porre termini di durata delle indagini contro ignoti, dovendo
addirittura qualificarsi come abnorme il provvedimento del g.i.p. che,
concedendo la proroga, apponesse tale termine. Venivano, infine, richiamati
gli atti consiliari aventi ad oggetto la problematica dell’opponibilità del
segreto investigativo agli ispettori ministeriali. Quanto ai motivi per i
quali il fascicolo 9520/95/21, pur essendo a carico di ignoti era tuttora
registrato a mod. 21, veniva allegata relazione del funzionario addetto all’
ufficio RE.GE. secondo la quale "la procedura RE.GE non prevede la
possibilità di trasferire notizie di reato iscritte a carico di IGNOTI dal
mod.2l (registro noti) al mod. 44 registro IGNOTI, se non effettuando una
nuova iscrizione a carico di ignoti con le relative variazioni di stato dei
fascicoli interessati (come da dubbi espressi nella richiesta)".
Con istanza del 10 maggio 2003, diretta alla Procura di Milano e per
conoscenza al Ministro, l’on PREVITI, ricollegandosi ad analoga richiesta
pi volte avanzata nel corso della celebrazione del dibattimento, ha chiesto
di poter acquisire i seguenti atti: 1) documentazione completa della
"collaborazione ARIOSTO nel periodo febbraio-luglio 1995"; 2) deposizione
dell’avv. Guido FASSONE del marzo 1996; 3) deposizioni rese da magistrati
romani al dott. IELO, sostituto procuratore della Repubblica di Milano e
documentazione da questi acquisita; 4) documentazione relativa alla pendenza
del procedimento IMI/SIR presso la Procura di Perugia, verbali degli
interrogatori resi al dott. RAZZI, sostituto procuratore di Perugia e
documentazione trasmessa alla Procura di Milano dal dott. Pietro GIORDANO,
sostituto procuratore della Repubblica a Roma.
Facendo riferimento al carteggio intercorso tra l’Ispettorato e la Procura
di Milano e in relazione all’istanza da ultimo presentata dall’on. PREVITI,
il Ministro, con nota del 28 maggio 2003, ha chiesto all’Ispettorato di
"procedere, a mezzo di inchiesta, all’acquisizione della documentazione"
indicata in detta istanza, affermando che, poich la vicenda giudiziaria era
conclusa con sentenza dibattimentale, non sarebbe opponibile il segreto
investigativo. All’Ispettorato è stato richiesto anche di verificare se, in
relazione ai fatti esposti, "siano rimasti violati, o meno, doveri inerenti
alla funzione e, conseguentemente, realizzati comportamenti apprezzabili sul
piano disciplinare ovvero su quello dell’incompatibilità ambientale e/o
funzionale".
Premesse le vicende sopra menzionate, e con riferimento all’inchiesta
disposta dal Ministro, con nota del 9 giugno 1993 il dott. Ferdinando
VITIELLO, facente funzioni di Procuratore della Repubblica di Milano e tutti
i procuratori aggiunti, hanno sottoposto al Consiglio alcune considerazioni
"onde consentire l’eventuale adozione di iniziative che valgano a garantire
l’efficacia, l’indipendenza e l’autorevolezza dell’azione di questa
Procura." In particolare i richiedenti hanno osservato che:
- i documenti richiesti dall’on. PREVITI e quindi dall’Ispettorato hanno pi
volte formato oggetto di discussione in pubblico dibattimento di fronte alle
sezioni I e IV del Tribunale di Milano, con conseguenti pronunce
giurisdizionali;
- alla giurisprudenza di legittimità sulla questione dei termini delle
indagini contro ignoti indicata nella nota del 6 maggio, si oppone, in senso
contrario, un’isolata sentenza della Corte di cassazione;
- sulla base della delibera C.S.M. del 17 maggio 1995 l’opposizione del
segreto investigativo può essere motivata con l’esigenza di non pregiudicare
il positivo sviluppo delle indagini e che la decisione relativa all’
opposizione è riservata al dirigente dell’ufficio e al magistrato oggetto
dell’ispezione o della inchiesta;
- relativamente al fatto che il procedimento n. 9520/95 sia stato
formalmente mantenuto a modello 21, anche dopo lo stralcio della posizione
dell’ultimo imputato noto (avvenuto il 25 ottobre 2002), la prassi applicata
nel caso di specie non contrasta con i regolamenti in vigore in materia di
registri e risulta essere applicata in casi simili anche da altri uffici del
pubblico ministero e che, inoltre, un’ipotetica nuova registrazione a mod.
44 (registro ignoti) effettuata al momento della separazione della posizione
dell’ultimo indagato noto avrebbe potuto ingenerare equivoci circa la
possibile esistenza di notizie di reato nuove ed ulteriori rispetto a quelle
di cui all’originario procedimento.
Nel corso dei lavori della Sesta Commissione è stata acquisita copia della
relazione al capo dell’Ispettorato degli ispettori incaricati, relativa all’
inchiesta di cui si tratta, con la quale, sulla base del rilievo che "l’
autorizzazione del g.i.p. alla prosecuzione delle indagini, emessa ex art.
415 c.p.p., riguarda unicamente i reati di cui ai richiamati fascicoli n.
3897/96/44 e n. 3899/96/44 e non altri." e che "tali reati, come si ricava
dalla sopra citata nota del 6 maggio 2003 e dalle risultanze dell’esame dei
registri, sono quelli di cui agli artt. 326, 490, 476 e 482 c.p. Ed anzi
dalla documentazione prodotta dall’avv. SAMMARCO emerge chiaramente che l’
autorizzazione fu richiesta e concessa limitatamente al solo reato di cui
all’art. 326 c.c." si afferma che "non risulta essere stata n richiesta n
concessa alcuna autorizzazione a proseguire le indagini ex art. 415 c.p.p.
per la "identificazione di eventuali ulteriori concorrenti nei reati di
corruzione ulteriormente (rectius: originariamente) contestati" e che "le
indagini in corso, di cui il g.i.p. ha autorizzato la prosecuzione ex art.
415 c.p.p. nel settembre 1997, riguardando le ipotesi di reato di cui agli
artt. 326, 490, 476 e 482 c.p., sono relative a reati da ritenersi ormai
prescritti, stante il dato documentale dell’epoca di iscrizione degli
stessi."
Diversa valutazione, in ordine all’oggetto del provvedimento del g.i.p. di
autorizzazione alla prosecuzione delle indagini, è desumibile dalla nota dei
sostituti procuratori BOCCASSINI e COLOMBO, in data 6 maggio 2003. In tale
nota è riportata testualmente la parte dell’ordinanza 17 maggio 2002 con la
quale il Tribunale di Milano riassume le vicende processuali di cui si
tratta e individua l’oggetto della proroga osservando che "il procedimento
penale 9520/95/21 viene inizialmente iscritto sia a carico di persone
individuate sia a carico di ignoti. Con il provvedimento 4 novembre 1996 la
Procura della Repubblica ebbe inoltre a riunire al procedimento di cui
sopra, i due procedimenti n. 3897/96/44 e 3899/96/94, entrambi a carico di
ignoti. In data 30 gennaio 1997 l’Ufficio del p.m., scadendo in data 10
febbraio 1997 il termine ex art. 407 c.p.p., richiedeva al g.i.p. l’
autorizzazione a proseguire le indagini nei confronti di persone ignote nell
’ambito nei procedimenti 3899/96/44 e 3897/96/44 così come riuniti al
9520/95/21. Detta autorizzazione veniva concessa con ordinanza del g.i.p.
presso il Tribunale di Milano (cfr. documentazione prodotta dal p.m. all’
udienza del 29.4.2002). .Rimaneva pendente l’originario fascicolo 9520/95/21
ad esso riuniti i procedimenti 3897/96/44 e 3899/96/44 a carico di ignoti
per i quali, come sopra detto, il g.i.p. aveva a suo tempo emesso ordinanza
di autorizzazione alla prosecuzione delle indagini".
Sempre in ordine alla questione relativa all’oggetto del provvedimento del
g.i.p di proroga delle indagini è utile, infine, riportare il testo dell’
ordinanza ex art. 405 in data 1 settembre 1997. Il g.i.p. "rilevato che il
procedimento n. 3899/96 è stato iscritto al mod. 44 (ignoti) in data
27.6.1996; che in data 24 novembre 1996 ad esso è stato riunito il proc. n.
3897/97 mod. 44 e che in pari data 4 novembre 1996 i due procedimenti
iscritti al mod. 44 sono stati riuniti al proc. n. 9520/95 mod. 21" . "visti
gli atti del procedimento e ritenuto che dalla attività di indagine sin qui
svolta emerge la complessità degli accertamenti, sia con riferimento alla
raccolta del materiale probatorio, sia con riferimento alla attività di
valutazione di tale materiale nella prospettiva di nuove attività di
indagine, tenuto conto della complessa vicenda sottostante;" ... "autorizza
il Pubblico Ministero a proseguire le indagini preliminari nel procedimento
indicato in premessa a carico di ignoti."
In conclusione sul punto, i magistrati della Procura della Repubblica di
Milano hanno fornito un’analitica cronistoria dei "movimenti" del fascicolo
processuale di sui si tratta e hanno indicato le ragioni della persistente
iscrizione del fascicolo stesso nel registro mod. 21 e del mancato stralcio
al momento della definizione dell’ultima iscrizione relativa ad imputati
noti, ottemperando in tal modo all’obbligo di leale collaborazione.
La questione se nella specie le indagini in corso si svolgano nel rispetto
dei limiti temporali previsti dalla legge attiene all’interpretazione di
norme processuali e, quindi, appartiene alla giurisdizione.

2. Il tema del rapporto tra segreto d’indagine e poteri dell’Ispettorato è
stato pi volte affrontato dal Consiglio che, anche in questa occasione, non
può che ribadire quanto in precedenza affermato.
Con la circolare 15 gennaio 1994, n. 510 è stato affermato che, nel
bilanciamento degli interessi in gioco, tra efficienza dell’attività
investigativa, a tutela della quale è posta la disciplina del segreto
(finalizzato a proteggere l’indagine penale da pericoli di interferenze e di
inquinamenti provenienti dall’esterno), da una parte, e tutela della
credibilità della giurisdizione, dall’altra, è consentito il superamento del
segreto investigativo quando una richiesta provenga dal Consiglio superiore
della magistratura, organo posto dalla Costituzione a tutela dell’
indipendenza dei magistrati e della credibilità dell’esercizio della
giurisdizione. Peraltro, con la circolare del 5 ottobre 1995, n. 13682, il
dovere di dare immediata comunicazione al Consiglio dei procedimenti penali
a carico di magistrati è stato specificato nel dovere di comunicare, "salvo
che sussistano (e fino a quando sussistono) specifiche esigenze di
segretezza", "notizia dei fatti in ordine ai quali è iniziata l’indagine",
"notizia dei fatti suscettibili di valutazione disciplinare o di valutazione
di eventuale incompatibilità di sede o di ufficio", "copia dei provvedimenti
rilevanti", "notizie sullo stato del procedimento" (circolare 15 gennaio
1994 n. 510).
Le ragioni sulle quali si basa il regime di maggiore ampiezza della
derogabilità del segreto investigativo in favore del C.S.M. non possono
valere per l’Ispettorato generale presso il Ministero, che  organo della
pubblica amministrazione, esterno all’ordine giudiziario. Tuttavia non può
"disconoscersi che, sebbene si tratti pur sempre di un intervento da parte
di un’autorità amministrativa esterna, l’attività strumentale dell’
Ispettorato appare destinata a provocare l’esercizio (da parte del Ministro)
di poteri e facoltà a carattere propulsivo, o comunque di collaborazione,
nei confronti delle funzioni disciplinari e di autogoverno del Consiglio"
(delibera 9 marzo 1994).
Ne deriva la legittimità delle inchieste ministeriali, anche se sono in
corso indagini, e il dovere di piena collaborazione dei magistrati nei
confronti degli ispettori incaricati di tali inchieste. E’ stato anche
affermato che "non spetta al Consiglio dettare regole in ordine all’
esercizio dei poteri attribuiti al Ministro di Grazia e Giustizia e, in
particolare, in ordine all’esercizio dei poteri di sorveglianza.anche se lo
spazio per un intervento consiliare potrebbe aprirsi soltanto qualora atti
concreti emanati in attuazione di quei poteri (di sorveglianza) andassero a
incidere sull’indipendenza garantita dalla Costituzione alla funzione
giudiziaria" (delibera 9 marzo 1994 cit.).
E ancora è stato osservato che "l’esito delle inchieste dell’ispezione
richiede esame e valutazione da parte del Consiglio con riferimento alla
ritualità degli atti compiuti e al merito di quanto emerso". Ciò anche in
relazione alla circostanza che le inchieste aventi ad oggetto fatti e
condotte suscettibili di integrare illeciti disciplinari, se svolte senza il
rispetto delle garanzie proprie del processo disciplinare, comportano la
inutilizzabilità degli atti nell’eventuale successivo procedimento (delibera
17 maggio 1995).

3. Il pieno riconoscimento dei poteri ministeriali (di ispezione e) di
inchiesta non esclude l’esistenza di limiti al loro concreto esercizio, a
salvaguardia dell’indipendenza del magistrato e del principio correlato
della insindacabilità dell’attività giudiziaria.
Con riferimento alle inchieste relative a procedimenti riguardanti
magistrati indagati, e a una richiesta dell’Ispettorato di copia delle
dichiarazioni rese al pubblico ministero da collaboranti di giustizia,
sentiti come persone informate sui fatti, il Consiglio (delibera 9 marzo
1994) ha affermato che il superamento dei divieti formali posti a tutela del
segreto investigativo e quindi la conoscibilità di atti ancora segretati ex
art. 329 c.p.p. "non dovrà comunque pregiudicare il positivo sviluppo delle
indagini penali e la sicurezza delle persone, e pertanto il magistrato del
PM che procede potrà certamente allo stato degli atti rifiutare, o
ritardare, le informazioni e i dati richiesti ogni qualvolta sussistano
concreti pericoli legati allo specifico momento processuale". Le forme e le
modalità di accesso a tali atti da parte dell’Ispettorato, comunque,
"dovranno essere concordate ed in ultima istanza ovviamente decise dal
magistrato titolare delle indagini". Non è pensabile "che in ordine a tali
valutazioni possa esercitarsi un qualche sindacato di merito esterno da
parte dell’organo ministeriale".
Su un piano pi generale, con la delibera 17 maggio 1995, si è individuato
come limite dell’attività di inchiesta avente ad oggetto indagini penali in
corso, l’"esigenza assoluta di non mettere a rischio l’indipendente
esercizio della funzione giudiziaria. Non sono sindacabili il merito degli
atti giudiziari, n le strategie di indagine adottate dal pubblico
ministero. Il superamento di tali limiti, ove si verificasse, imporrebbe al
Consiglio di non tenere conto nell’ambito della valutazione di sua
competenza, degli atti che tale indipendenza ledessero e, prima ancora, di
rilevare l’avvenuta lesione del relativo principio costituzionale.La
decisione di mettere a disposizione dell’Ispettorato stesso gli atti dell’
indagine, o la notizia del contenuto di essi, spetta esclusivamente al
magistrato competente".
Tali principi sono stati poi ribaditi con la delibera 26 ottobre 1995, con
la quale l’intervento del C.S.M. è giustificato nella prospettiva di
"contribuire all’equilibrato assetto dei rapporti.a tutela di quei valori di
autonomia e di indipendenza della magistratura da ogni altro potere, sanciti
al pi elevato livello normativo (art. 104 della Costituzione) e funzionali
al corretto e democratico esercizio della giurisdizione: valori che trovano
nel C.S.M. l’organo cui per primo compete la vigilanza e la difesa, stante
il suo dovere di assicurare che gli appartenenti all’ordine giudiziario non
siano colpiti da atti che, sia pure mediatamente, portino attentato alla
loro indipendenza". Quando l’inchiesta si riferisce ad attività processuali,
ha anche affermato il Consiglio con la delibera di cui si tratta, il
sindacato degli ispettori deve limitarsi al "mero controllo estrinseco di
legittimità", sotto l’aspetto di (indiscutibili e inescusabili) violazioni
di legge, di provvedimenti abnormi o di esercizio della funzione per
finalità diverse da quelle di giustizia." Quando l’inchiesta, per come è
formulata la richiesta del Ministro o per gli atti di accertamento in
concreto compiuti dagli ispettori, può incidere su profili riservati all’
autonoma discrezionalità del magistrato o comunque esclusivamente
sindacabili in sede processuale, "il magistrato inquisito ed il dirigente
del suo ufficio - a salvaguardia del superiore valore dell’indipendenza e
dell’autonomia della funzione giudiziaria - non sono tenuti ad assoggettarsi
al potere inquisitorio così esercitato." Conclude la delibera affermando che
"Resta fermo, in caso di ingiustificato rifiuto di collaborare con i
magistrati ispettori, la sottoponibilità del concreto atteggiamento del
magistrato ad eventuale successiva verifica nelle sedi competenti."
Tale orientamento è stato di recente ribadito con la delibera 8 maggio 2003
con la quale si è affermata l’inammissibilità di controlli ispettivi quando
vi sia il pericolo di incidere sulle scelte del magistrato nell’ambito dell’
attività giurisdizionale e di interferenza sull’indipendenza garantita dalla
Costituzione alla funzione giudiziaria.
In applicazione di tali affermazioni generali la già richiamata delibera del
17 maggio 1995 ha dato alcune concrete indicazioni di condotta, richiedendo
che:
- il dirigente dell’ufficio o il magistrato oggetto della ispezione o della
inchiesta richiedano ai magistrati e ai funzionari dell’Ispettorato Generale
del Ministero di Grazia e Giustizia di essere informati del contenuto
dell’incarico ispettivo o di inchiesta;
- che il dirigente dell’ufficio o il magistrato oggetto della ispezione o
dell’inchiesta richiedano che sia integrato l’incarico ispettivo o di
inchiesta nel caso che gli accertamenti ispettivi vadano oltre l’ambito
dell’incarico originario;
- che il dirigente dell’ufficio o il magistrato oggetto dell’ispezione o
dell’inchiesta informino il Consiglio superiore della magistratura nel caso
in cui gli accertamenti ispettivi o di inchiesta interferiscano con l’ambito
insindacabile della attività giudiziaria;
- che il dirigente dell’ufficio e il magistrato oggetto della ispezione o
della inchiesta riservino sempre a sè la decisione circa le deroghe da
ammettere al segreto investigativo in vista del perseguimento degli scopi
propri della ispezioni e delle inchieste.

Nel caso di specie, l’opposizione del segreto investigativo è stata
giustificata con la pendenza di un procedimento "a carico di ignoti per i
reati di cui agli artt. 326, 490, 476, 482 c.p. e per l’identificazione di
eventuali ulteriori concorrenti nei reati di corruzione originariamente
contestati" e quindi con la necessità di evitare un pregiudizio per il
positivo sviluppo delle indagini. Tale motivazione rientra tra quelle che
alla stregua degli atti consiliari legittimano l’opposizione del segreto di
indagine.

4. Deve anche essere tenuto presente il limite generale dell’attività
consultiva e, in genere, dei poteri di intervento del Consiglio superiore,
quali si desumono dalla risoluzione del 16 settembre 1986, secondo la quale
"restano escluse dalla sfera consultiva del Consiglio tutte le norme che
attengono all’interpretazione della legge sostanziale, ovvero disciplinano
la forma, il contenuto e i modi di esercizio dell’azione, l’iniziativa e l’
intervento del PM, gli atti e i provvedimenti del giudice e l’attività
processuale in genere". Tale delibera, come è evidente, costituisce piena
attuazione del principio costituzionale della soggezione del magistrato
soltanto alla legge e quindi dell’insindacabilità delle scelte
interpretative delle norme sostanziali o processuali.
Esula quindi dai poteri del Consiglio sindacare nel merito le motivazioni
indicate, rientrando nell’esclusiva responsabilità dei magistrati della
Procura di Milano la decisione sulla derogabilità o meno del segreto
investigativo nella vicenda concreta; decisione la cui fondatezza è
sottoposta alle ordinarie verifiche nelle sedi competenti.

5. Alla stregua delle affermazioni contenute negli atti consiliari
richiamati, con riferimento alla vicenda concreta che ha sollecitato l’
intervento del Consiglio, si può dunque affermare che:

a) la questione se nella specie le indagini in corso si svolgano nel
rispetto dei limiti temporali previsti dalla legge attiene all’
interpretazione di norme processuali e, quindi, appartiene alla
giurisdizione;
b) i magistrati della Procura della Repubblica di Milano hanno fornito un’
analitica cronistoria dei "movimenti" del fascicolo processuale di cui si
tratta e hanno indicato le ragioni della persistente iscrizione del
fascicolo stesso nel registro mod. 21 e del mancato stralcio al momento
della definizione dell’ultima iscrizione relativa ad imputati noti,
ottemperando in tal modo all’obbligo di leale collaborazione;
c) l’opposizione del segreto investigativo è stata giustificata con la
pendenza di un procedimento "a carico di ignoti per i reati di cui agli
artt. 326, 490, 476, 482 c.p. e per l’identificazione di eventuali ulteriori
concorrenti nei reati di corruzione originariamente contestati" e quindi con
la necessità di evitare un pregiudizio per il positivo sviluppo delle
indagini;
d) tale motivazione rientra tra quelle che alla stregua degli atti
consiliari legittimano l’opposizione del segreto di indagine;
e) esula dai poteri del Consiglio sindacare le motivazioni indicate,
rientrando nell’esclusiva responsabilità dei magistrati della Procura di
Milano la decisione sulla derogabilità o meno del segreto investigativo
nella vicenda concreta.

24 07 2003
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