Parere sul decreto concernente il decentramento del Ministero della Giustizia


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Civinini, Marini, Menditto, SalmŽ, Salvi

Parere_DECENTRAMENTO

Parere sul decentramento del Ministero della Giustizia

Parere sulla schema di decreto legislativo recante "l'individuazione
delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici
giudiziari nonch decentramento del ministero della giustizia , a norma,
rispettivamente, degli articoli 1, comma 1 , lettera a), e 2, comma 1 lettere s)
e t) e dell'articolo 2, comma 12 della legge 15 luglio 2005, n. 150"
.

Il Consiglio ha espresso le sue valutazioni riguardo l'individuazione delle
competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici
giudiziari nonch in materia di decentramento del ministero della giustizia in
occasione dei parere, approvato in data 15 luglio 2004 , emesso ex art. 10 legge
1958 n. 195.
In quell'occasione il Consiglio, premessi gli effetti favorevoli derivanti
dalla previsione di collaborazione tra i capi degli uffici e i dirigenti
amministrativi, nonch del decentramento, ha, altresì, evidenziato la mancanza
di un procedimento di formazione della volontà riguardo all'organizzazione
degli uffici ed, in particolare, riguardo allo spazio specifico di
collaborazione tra capo dell'ufficio e dirigente amministrativo per la
realizzazione dei compiti loro specificatamente demandati.

  1. Il primo degli articoli riproduce, sintetizzandola, la disposizione di cui
    all'art. 2, comma 2, lettera s). In particolare, viene conferita al capo dell'ufficio,
    secondo la dizione della legge delega, oltre che la titolarità e la
    rappresentanza dell'ufficio nei rapporti istituzionali, la competenza ad
    emettere i provvedimenti necessari per l'organizzazione dell'attività
    giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del personale di magistratura
    ed il suo stato giuridico.
    Opportunamente la relazione che accompagna lo schema di decreto mette in
    evidenza la natura unitaria dell'ufficio giudiziario, affermando che l'art.1
    ha inteso rispettare la volontà del legislatore delegante "di
    salvaguardare l'unitarietà dell'ufficio giudiziario, prevedendo l'unitarietà
    della relativa titolarità, attribuita al magistrato capo dell'ufficio. Essa
    riserva poi al medesimo magistrato capo dell'ufficio, la competenza in ordine
    ai compiti di â€èœamministrazione della giurisdizione' e di â€èœamministrazione
    dei giudici'"
    ".
    La competenza del capo dell'ufficio nella prima parte della disposizione,
    viene così delimitata dal carattere necessario ai fini organizzativi dei
    provvedimenti e dall'attinenza dei provvedimenti stessi alla gestione del
    personale ed al suo stato giuridico.
    La definizione dei provvedimenti che il capo dell'ufficio può emettere,
    delimitati tra il carattere necessario all'organizzazione e l'attinenza alla
    gestione del personale diviene di difficile enucleazione quanto alla tipologia
    dei provvedimenti che egli può invece emettere in quanto concernenti lo stato
    giuridico dei magistrati.
    I provvedimenti relativi allo stato giuridico dei magistrati, come si desume
    dal Titolo V del regio decreto n. 12 del 1942 che si intitola appunto
    "Dello stato giuridico dei magistrati", riguardano l'ammissione in
    magistratura, le promozioni, i tramutamenti, le destinazioni fuori ruolo, l'anzianità
    e le aspettative, gli stipendi e gli assegni.
    La menzione dello "stato giuridico", contenuta nella disposizione
    non muta la competenza del capo dell'ufficio che continua a riguardare la
    materia dei congedi, o comunque assenze dal servizio, dei turni, la materia
    tabellare e le attribuzioni previste dalla normativa secondaria del Csm.

  2. La disposizione di cui all'art. 2 comma 1 attribuisce al dirigente
    amministrativo la competenza in materia di gestione del personale amministrativo
    e pi in generale delle risorse materiali a disposizione dell'ufficio.
    Il rapporto di collaborazione e così la modalità di realizzazione della
    stessa sono contenute nella disposizione secondo la quale il dirigente
    amministrativo deve attuare le gestione del personale in coerenza con gli
    indirizzi del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale delle
    attività previsto all'art. 4 del medesimo decreto.
    La modificabilità del programma dipende, secondo la previsione contenuta
    nell'ultima parte del primo comma dell'art. 4, dalla concorde iniziativa del
    magistrato capo dell'ufficio e del dirigente amministrativo. Tale richiamo non
    è previsto nella legge delega. La previsione che l'iniziativa di modifica sia
    assunta dal capo dell'ufficio e dal dirigente con unanimità di intenti
    potrebbe essere di ostacolo alle successive modificazioni di programma e causa
    di possibili conflitti.
    E' contenuta nella generica dizione "attuazione in coerenza con gli
    indirizzi
    " e "programmazione annuale delle attività" la
    disciplina del rapporti tra capo dell'ufficio e dirigente amministrativo. Il
    rapporto di collaborazione non risulta affatto regolato.
    La mancanza di disciplina riguardo la modalità di attuazione della
    collaborazione, la mancata previsione di strumenti interni per la risoluzione
    dei conflitti e soprattutto la mancata previsione delle conseguenza derivanti
    dalla mancata conforme attuazione del programma da parte del dirigente
    amministrativo o della mancata corretta attuazione da parte del medesimo degli
    indirizzi del capo dell'ufficio, menomano gli effetti organizzativi della
    disciplina.

  3. L'unica situazione per la quale è apprestato un meccanismo risolutivo
    è quella della mera inerzia, ma anche in questo caso senza alcuna distinzione
    riguardo al soggetto al quale la stessa va imputata così che l'inerzia dell'uno
    rimane confusa con quella dell'altro.
    L'inerzia rilevante ai fini dell'applicazione degli strumenti di
    risoluzione, è relativa alla mancata predisposizione del piano entro il termine
    fissato dal primo comma dell'art. 4, o la mancata esecuzione dello stesso. A
    proposito della mancata esecuzione il legislatore non fissa alcun termine così
    che non è possibile determinare il momento in cui l'inerzia diventi
    giuridicamente rilevante ai fini dell'applicazione dello strumento risolutivo.
    Analogamente ai fini della qualificazione dell'inerzia non è fissato alcun
    termine alle modifiche ritenute indispensabili.
    Sempre riguardo all'inerzia la disciplina predisposta la quale prevede l'intervento
    del ministro, con fissazione del termine e attribuzione delle competenze alla
    Corte di appello o alla Cassazione, non indica il soggetto specifico che
    dovrebbe surrogarsi al capo dell'ufficio o al dirigente inerte ed emetta dei
    provvedimenti necessari. I potenziali supplenti da investire nell'ipotesi di
    inerzia sono infatti genericamente indicati nella Corte di appello e nella Corte
    di Cassazione.
    Il legislatore, inoltre, non ha predisposto strumenti atti al rilevamento
    della situazione di inerzia, n individuato soggetti preposti ad assumere l'iniziativa
    del rilevamento e della denuncia con la conseguenza che l'inerzia potrebbe non
    giungere all'attenzione del Ministro.
    Preme qui ricordare che il Consiglio ha già espresso le proprie riserve
    circa l'attribuzione al Ministro di poteri decisori in una materia che
    coinvolge direttamente le determinazioni organizzative che ricadono nella
    competenza del magistrato dirigente. Questa soluzione, infatti, non pare
    coerente con il sistema costituzionale.

  4. Con riferimento al complessivo sistema di distribuzione delle risorse, si
    osserva che il legislatore delegato ha omesso di indicare i criteri per l'assegnazione
    delle risorse finanziarie al dirigente dell'ufficio di cancelleria o di
    segreteria, con conseguente attribuzione al direttore generale regionale o
    interregionale (organo in riferimento al quale non vi è alcuna indicazione
    nella delega) di un potere maggiore di quello previsto nella legge delega in
    capo alle direzioni regionali o interregionali, con conseguente ipotizzabilità
    di un eccesso di delega.

  5. La direttiva relativa all'istituzione di un ufficio del direttore
    tecnico per l'organizzazione tecnica e la gestione dei servizi non aventi
    carattere giurisdizionale (art. 2, comma 1 lett. t), legge delega) è attuata
    all'articolo 5.
    I compiti dell'Ufficio del direttore tecnico, fissati al comma 3, sono
    quelli di gestione e controllo delle risorse umane, finanziarie e strumentali
    relative ai servizi tecnico amministrativi degli uffici giudicanti e requirenti
    del distretto di razionalizzare ed organizzare il loro utilizzo, nonch,
    compiti in materia di programmazione delle necessità di strutture tecniche e
    logistiche e del loro costante aggiornamento.
    Viene previsto che presso quattro corti di appello (individuate dalla legge
    di delegazione) sia istituito un ufficio del direttore tecnico incaricato, tra l'altro,
    di verificare l'impiego delle risorse presso gli uffici giudiziari del
    distretto, di curare la programmazione degli interventi e di impartire le
    opportune direttive.
    Osserva il Consiglio che lo schema di decreto colloca tale ufficio non nell'ambito
    delle direzioni generali regionali o interregionali, bensì presso le corti di
    appello, senza che tuttavia risultino instaurati rapporti funzionali diretti fra
    la corte di appello e l'ufficio del direttore tecnico (salvo una chiara
    sovraordinazione amministrativa di quest'ultimo sugli uffici del distretto),
    così che mal si comprendono le relazioni che dovrebbero instaurarsi fra il
    direttore tecnico operante presso la corte di appello e il dirigente
    amministrativo della medesima corte. Parimenti, non appaiono del tutto
    comprensibile la ripartizione di competenze fra il direttore tecnico e il
    direttore generale regionale o interregionale.

  6. Il capo II del decreto prevede il decentramento del Ministero della
    giustizia, si tratta senz'altro di una riforma apprezzabile, salvo i rischi
    derivanti dalla mancata previsione di specifica disciplina di dettaglio in
    materia di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo degli uffici
    periferici da parte degli organi centrali ai quali rimane affidato il compito
    della tenuta del servizio del casellario centrale, l'emanazione delle
    circolari generali e la risoluzione di quesiti in materia di servizi giudiziari,
    la determinazione del contingente di personale amministrativo da destinare alle
    singole regioni, i bandi di concorso da espletarsi a livello nazionale, i
    provvedimenti di nomina e di prima assegnazione, il trasferimento del personale,
    i passaggi professionali, i provvedimenti in materia retributiva, pensionistica
    e disciplinare.
    Rimangono così affidate alle direzioni generali regionali ed interregionali,
    eccettuate le materia specificatamente lasciate agli organi centrali, le aree
    funzionali riguardanti il personale e la formazione; i sistemi informativi
    automatizzati, le risorse materiali, i beni e i servizi e le statistiche.

  7. Le disposizioni di cui agli articoli 8, 9 e 10 del decreto legislativo
    risentono dell'assoluta genericità della direttive di cui all'art. 2, comma
    12, della legge delega.
    Le direttive per l'attuazione del decentramento si sostanziano nella
    generale previsione dell'istituzione ( art. 2 comma 12 lett. a ) e
    determinazione delle competenze (art. 2, comma 12, lett.b), in relazione a
    queste ultime sono espressamente previste materie sottratte al decentramento
    (art. 2, comma 12, lett. c).
    Va segnalato, peraltro, che non può essere condivisa la soluzione
    (espressamente motivata nella relazione accompagnatoria) che rinvia ad un futuro
    atto regolamentare la compiuta definizione del riparto di competenze tra
    articolazioni ministeriali centrali e direzioni generali regionali o
    interregionali. Tale riparto, infatti, è certamente oggetto dei contenuti della
    delega e tale materia non appare rinviabile ad atto regolamentare estraneo alla
    legge di attuazione.
    Quanto poi alle le disposizioni sulla individuazione dei soggetti ai quali
    conferire l'incarico di direttore generale, la determinazione delle
    responsabilità e dei compiti risulta introdotta senza alcuna specifica delega.
    In assenza di delega, è stata emessa altresì la disposizione circa il
    compito del direttore regionale o interregionale, di predisporre relazione
    contenente lo stato di servizio, le risorse materiali, l'informatizzazione, il
    personale e la formazione nonch relazione circa i risultati conseguiti, anche
    sotto il profilo finanziario, in rapporto all'anno precedente.
    L'assoluta genericità della nozione "istituire", contenuta nella
    legge delega, determina quindi il sospetto che il legislatore delegato nell'introdurre
    la figura del direttore regionale, al quale ha affidato specifici compiti, tra i
    quali, come si è detto, quello assai incisivo della redazione del programma
    dell'attività e degli obiettivi sia incorso in eccesso di delega; così come
    sembra essere incorso in eccesso di delega con la previsione di cui all'art 8,
    comma 5, del funzionario delegato, in relazione al quale in ogni caso non
    specifica n compiti, n responsabilità, n modalità di nomina.
    Analogamente in assenza di delega è stata introdotta la figura del
    funzionario per il riscontro contabile.

  8. La previsione di cui al secondo comma dell'articolo 13 che stabilisce
    per le disposizioni di cui ai capi II e III la decorrenza immediata appare
    essere stata emanata per eccesso di delega, non essendo l'entrata in vigore di
    tali norme prevista quale eccezione al principio dei novanta giorni dalla
    pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; mentre, per il resto delle disposizioni
    sul decentramento l'entrata in vigore è stabilita conformemente alla
    direttiva contenuta nella legge delega a novanta giorni dalla pubblicazione
    della gazzetta ufficiale.

Tale discrasia nell'entrata in vigore, inoltre, non appare giustificata da
ragioni di funzionalità o di buon andamento dei servizi.

26 01 2006
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