Intervento di Rita Sanlorenzo
Il compito di parlare della giustizia del lavoro e del suo possibile (?) rilancio potrebbe, forse dovrebbe, prendere le mosse dalla constatazione di una crisi, di un'ineffettività che segna da molti anni oramai anche la realtà di questo settore nevralgico per l'intera amministrazione della giustizia.
Un settore denso come pochi altri di significati e di valori quanto alla realizzazione di garanzie e di tutele per i cittadini, per quella rilevanza costituzionale che proprio al lavoro, su cui la nostra repubblica si fonda, attribuisce la nostra Carta fondamentale, a cui noi siamo e restiamo affezionati tanto da volerla tenerla così come è.
Allora forse deluderò le vostre attese, perchè dovendo puntualizzare i principali momenti di criticità della giustizia del lavoro non partirò dalla constatazione di un arretrato insostenibile, dell'insufficienza dell'organico, dalla denuncia di una legislazione, in particolar modo previdenziale, farraginosa e fatalmente generatrice di contenzioso: argomenti sui quali dovrò comunque tornare oltre.
Il problema principale della giustizia del lavoro, oggi, paradossalmente, è che una gran parte del mondo del lavoro ne è fuori, non ha accesso, non ha garanzie da esercitare o diritti da far valere. E non ho in mente tanto quelle situazioni prive di ogni copertura, quel "sommerso" a cui il nostro attuale Presidente del Consiglio riferisce una cospicua voce di ricchezza del nostro Paese, perchè la loro è un'inaccessibilità di fatto, non tanto giuridica.
Penso invece a tutti quei lavoratori precari che se pure oggi, nel 2005, non possiamo pi chiamare "atipici" perchè a varie riprese, e con diversi interventi normativi (il primo dei quali, noi non ce lo scordiamo, è stato varato nel 1997), hanno trovato le vesti contrattuali pi fantasiose e spregiudicate, la possibilità di accedere alle tutele del diritto del lavoro non ce l'hanno, perchè quegli interventi normativi se pure hanno dato loro un nome, hanno tralasciato di attribuire loro garanzie, e diritti.
Un'urgenza, tre le tante: quella di ripensare alla condizione della donna, così mortificata ed aggredita da molte parti in questi tempi, privata, almeno nelle intenzioni di molti, della possibilità e della libertà di progettare la propria vita e di determinare le proprie scelte; così che oggi, per la donna lavoratrice, la precarietà è destinata a diventare il contraccettivo del futuro.
Abbiamo seguito le recenti polemiche sui propositi del centro sinistra circa l'abolizione integrale, oppure il mantenimento in parte, del decreto legislativo n.276/2003, attuativo della Legge Biagi sulla riforma del mercato del lavoro.
In proposito, vorremmo osservare prima di tutto che il cambiamento ha bisogno, anche, di gesti simbolici; che questa frammentazione in decine di possibilità di utilizzo del lavoratore umilia prima di tutto la sua dignità di persona che viceversa nel lavoro dovrebbe trovare una delle sue principali realizzazioni. Ma soprattutto, ed è questo il dato di sistema che impone, subito, la cancellazione anche di quella riforma del centro destra, è che la Legge Biagi non supera, ma anzi aggrava, il solco che in questi anni si è venuto a formare tra il paradigma del lavoratore subordinato a tempo indeterminato, assistito dalle garanzie individuali e sindacali che noi giudici del lavoro abbiamo - forse in maniera insufficiente e limitata - contribuito in questi anni a rendere effettive, e la nebulosa del precariato, fuori drammaticamente da ogni tutela, sia nel rapporto sia sul mercato.
Un esempio, fra tutti, che mi serve a provare a dimostrare l'incompatibilità della sopravvivenza della Legge Biagi con lo sviluppo di un diritto del lavoro moderno, che sappia coniugare flessibilità e tutele: la nuova figura del lavoratore autonomo a progetto, che numericamente risulta essere una delle figure di nuova introduzione di maggior gradimento nel mondo dell'impresa (nel 2004, quasi un'impresa su 4 tra quelle che hanno effettuato assunzioni ha fatto ricorso al lavoro a progetto (24, 3%): le previsioni per il 2005 davano addirittura in crescita questo dato).
Il lavoro a progetto è stato introdotto partendo da un presupposto esplicito senz'altro condivisibile, quello della constatazione della natura frodatoria di tutte quelle collaborazioni autonome del lavoratore inserito continuativamente nell'impresa. Ora, muovendo da un tale presupposto, che non possiamo che condividere, ci si sarebbe potuti aspettare un intervento netto, politicamente forte, capace di introdurre garanzie ad hoc, nei confronti di una tipologia di lavoro che proprio perchè segnata dalla eterodirezione e dalla dipendenza economica dalla committenza, nella quasi totalità delle esperienze, anche giurisprudenziali, non evidenzia pi alcuna distinzione significativa rispetto alla posizione sostanziale del lavoratore subordinato, e dunque non giustifica il gap di diritti. Così non è stato. Di fatto, oggi, l'unica prospettiva reale per questi lavoratori di rivolgersi ad un giudice per trovare tutela, è quella di dimostrare che il progetto per la cui realizzazione formalmente si era concluso il contratto di lavoro, era in realtà fittizio, null'altro che un pretesto, e così poter aspirare a veder affermato il loro diritto ad ascendere - è il caso di dirlo - alla categoria dei lavoratori subordinati, alle dipendenze di quello stesso imprenditore, indipendentemente (ma questo è la legge che lo dice) dalle modalità - autonome o segnate dalla subordinazione - si era sin lì svolta la sua prestazione lavorativa. E' evidente a tutti la drammaticità di un solco così tracciato: di qui, ancora tutte le garanzie del rapporto di lavoro a tempo indeterminato, di là il vuoto, o quasi, delle tutele per il lavoratore autonomo. Semmai l'occasione si prestava per rendere meno secca l'alternativa, e pi accettabili le differenze (venendo a diminuire così anche il grado di appetibilità al giudizio per vedersi riconoscere la natura subordinata del rapporto).
Questo esempio, che spero sia risultato comprensibile anche ai non specialisti, fra i tanti possibili mi serve per dimostrare che una riforma che poggia su di un impianto complessivo di tal segno non può essere corretta, o in qualche modo recuperata. Sia chiaro, abbiamo colto anche noi, dall'interno delle nostre aule di giustizia, i grandi mutamenti del mercato del lavoro di questi anni, e non siamo qui a richiedervi il ripristino tout court di una stagione normativa che è stata storica, ma che oggi deve rinnovarsi per fornire nuove risposte a nuovi bisogni.
Il lavoro, in tutte le forme, ha bisogno di maggiori tutele, nel rapporto e sul mercato: e questa non è un'intuizione di oggi, perchè già esistono disegni di legge che in questa prospettiva si pongono o procedendo ad una ridefinizione di una nuova subordinazione determinata dalla "dipendenza in senso socio - economico" (proposta CGIL), o prospettando l'introduzione di misure specifiche di tutela per il lavoro autonomo eterodiretto (la cd. legge Smuraglia), oppure riproponendo un complessivo "statuto dei lavori" (il ddl Amato Treu) che si propone di formulare tutele diversificate "a cerchi concentrici" rispetto alle diverse tipologie di rapporto.
Non è questo il luogo per affrontare nello specifico le soluzioni che sono già sul tavolo: quello che ci pare vada perseguito è il metodo, e la politica di un approccio ad un riordino della materia che finalmente dia un significato all'art. 35 della Cost. (la repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni).
Non è accettabile questa flessibilità che si muove solo in una direzione, quella dell'interesse dell'imprenditore: a questa massa oramai di lavoratori precari, bisogna essere in grado di recare sostegno non solo nel rapporto, ma anche, e prima, nel mercato, e di pensare forme di sostegno al reddito erogato anche quando il lavoro non c'è, o con percorsi formativi che consentano di sfruttare le uscite temporanee per nuovi utilizzi.
Il nuovo mito della flexicurity, che vediamo già autorevolmente abbracciato e tradotto in progetti ed in propositi del centro sinistra, non si traduca però nel mero assistenzialismo alle masse dei lavoratori espulsi dal mercato, calpestati nella loro dignità, ma sappia modulare una serie di ammortizzatori sociali in grado di ridare al mondo del lavoro nuove risorse, oltre a quelle occupazionali classiche, e ed al diritto del lavoro un nuovo futuro che però non dimentichi mai il suo glorioso passato.
E di questi mutamenti epocali, una classe politica dirigente responsabile non trascuri mai di tener conto in una prospettiva che non so se si stia già mettendo a fuoco, ma che diventerà drammaticamente reale nel volgere di pochi lustri: il regime pensionistico introdotto nel 1995 concederà a questi lavoratori precari prestazioni previdenziali del tutto insufficienti ad assicurare un'esistenza libera e dignitosa, nell'ordine non di poche centinaia, ma di poche decine di euro al mese, senza possibilità, perchè ormai esclusa dalla legge, di alcuna integrazione fino ad un minimo che garantisca loro almeno la sussistenza. Un problema che crediamo dovrà necessariamente ribaltarsi sulla fiscalità pubblica.
E' tempo di parlare del processo, e della giustizia del lavoro: ormai anch'essa tristemente nota per i tempi inaccettabili, i ruoli intasati, i numeri insostenibili. Secondo i dati ufficiali (statistiche giudiziarie ISTAT 2002), sono sempre in aumento i tempi di definizione delle cause di lavoro, che rappresentano il 43% del contenzioso civile di primo grado ed il 46% di quello d'appello. In media, trascorre quasi un anno (342 giorni) perchè si compia l'iscrizione a ruolo e si tenga la prima udienza, un anno e mezzo (571 giorni) tra quest'ultima e la definizione del procedimento e almeno 36 giorni per la pubblicazione della sentenza. IN tutto, per il primo grado 949 giorni pari a 31,7 mesi Per l'appello, in tutto occorrono 1004 giorni, ossia 33,6 mesi, che aggiunti alla durata del primo grado, fanno in totale 65,3 mesi: quasi cinque anni e mezzo perchè una causa di lavoro esaurisca i gradi di merito. Dati che disaggregati danno anche in questo settore una realtà di un paese spaccato in due: a Catanzaro occorrono in media 1.303 giorni perchè il processo approdi al grado di appello (esclusa la sentenza) contro realtà come quelle di Milano, Torino, Trento, ove occorrono tra i 320 ed i 350 giorni.
Noi crediamo che di fronte alla tentazione, comprensibile ma sbagliata, di cercare circuiti alternativi, e di favorire p.es. il ricorso a forme di giustizia privata, il "nuovo corso" della politica italiana, per il bene del paese, deve battere in breccia queste false illusioni e raccogliere la sfida di un rilancio della giustizia del lavoro. Un rilancio prima di tutto culturale, con le riforme di sostanza di cui ho sopra parlato, che investa anche la magistratura, ovviamente, che in questi anni non ha avuto poche colpe nel non opporsi a sufficienza ad un processo di marginalizzazione di un settore così sensibile per le aspettative del cittadino. Ebbene, di fronte ad una situazione oggettivamente pesante, crediamo che da un punto fermo occorra prendere le mosse: in molte realtà, prima fra tutte quella da cui io provengo, il processo del lavoro funziona, ed in modo pi che soddisfacente, grazie anche e soprattutto allo schema del rito ed alla concreta applicazione da parte degli operatori dei principi di oralità e concentrazione a cui si ispira.
Quindi si tratta prima di tutto di conoscere e di capire, anche in questo settore, le ragioni di queste disparità. Crediamo che un serio progetto di rilancio della giustizia del lavoro non possa che prendere le mosse da un attento studio dei flussi di cause, e della loro valenza qualitativa oltre che quantitativa. I modelli virtuosi esistono e non possono nemmeno essere definiti sporadici: le condizioni perchè il processo del lavoro funzioni, viste da chi in una di queste realtà opera abitualmente da anni, consistono nella definizione di organici proporzionati, nella gestione del contenzioso seriale attraverso lo strumento della riunione dei procedimenti, nell'automatismo delle assegnazioni, da individuare da parte della magistratura e soprattutto dell'avvocatura, non solo come la garanzia per la vera indipendenza dell'esercizio della giurisdizione, ma come lo strumento ineludibile per l'individuazione delle sacche di inefficienza che pure, lo sappiamo bene, esistono e non vengono sufficientemente punite, così come d'altronde, non trovano mai il dovuto riconoscimento le realtà in cui viceversa la giustizia viene amministrata in modo efficiente e adeguato rispetto alle aspettative dei cittadini.
Modifiche e miglioramenti processuali è ovvio, sono sempre auspicabili: le proposte avanzate dalla Commissione interministeriale per la riforma del processo del lavoro, la cd Commissione Foglia dal nome del suo presidente, insediata nella scorsa legislatura, in pochi mesi tra il novembre 2000 e l'aprile 2001, pensiamo possano fornire ancora oggi ampio materiale di spunto e di riflessione.
Il ddl Treu sulla riforma del processo del lavoro - che ha ampiamente ripreso i risultati dei lavori della Commissione - tra l'altro individua tre punti sensibili su cui intervenire, il primo dei quali concerne l'individuazione di strumenti processuali connotati da particolare urgenza per garantire la definizione con particolare celerità e certezza delle controversie che riguardano i licenziamenti, i trasferimenti e l'apposizione del termine, cioè tutti gli ambiti che condividono la comune matrice della messa in pericolo del posto di lavoro, rispetto ai quali si tratta di individuare strumenti idonei per rendere effettivo il diritto alla sua conservazione.
Il secondo punto ha di mira una riforma complessiva delle tecniche normative di composizione e di soluzione delle controversie individuali di lavoro, intervenendo sulla conciliazione, sull'arbitrato, sulla formazione di conciliatori ed arbitri, nonchè sulle risorse finanziarie.
Il terzo punto infine affronta un argomento assolutamente decisivo per la giustizia del lavoro ed i suoi problemi odierni, ossia quello del processo previdenziale, mirando a risolvere alcune questioni specifiche, con riferimento in particolare agli accertamenti sanitari ed alle controversie in serie.
E sul tema del processo previdenziale chiudo questo mio intervento, chiedendovi di prestare ancora un po' di attenzione ad un argomento specialistico, ostico addirittura, molto spesso anche a chi professionalmente se ne deve occupare.
Il processo previdenziale oggi costituisce per la giustizia del lavoro davvero il terreno su cui misurare la reale volontà di operare un'inversione di rotta, un cambiamento.
I numeri dicono già tutto: le controversie previdenziali rappresentano oggi circa il 60% del contenzioso. Anche in questo settore specifico, la distribuzione sul territorio è fortemente diseguale, perchè in due sole regioni d'Italia (la Campania con il 28% e la Puglia con il 22%) si registra il 50% del contenzioso previdenziale nazionale. Aggiungendo solo tre altre regioni (Lazio con l'11%, Calabria con il 10%, Sicilia con il 9%), si evidenzia il risultato per cui in cinque regioni d'Italia si concentra circa l'80% del complessivo contenzioso in materia, che secondo le ultime rilevazioni ufficiali al 31.12.2004 (Consiglio di indirizzo e vigilanza INPS) ammonta a circa 900.000 cause (per la precisione 872.280 cause).
Di queste pendenze, circa il 50% è costituita dal contenzioso cd. patologico, quello cioè che potrebbe essere fatto sparire "con interventi legislativi semplici, ed assolutamente indolori", secondo quanto ha affermato nella seduta del 30 gennaio 2003 il Commissario straordinario dell'INPS Gian Paolo Sassi alla Commissione parlamentare di controllo sull'attività degli enti gestori di forme obbligatorie. Ma è esperienza quotidiana che un'altra buona fetta di procedimenti deriva dall'inerzia e dall'insufficienza delle strutture amministrative degli enti previdenziali, di cui in fondo i giudici solo chiamati ad operare come supplenti necessari per far fronte alle richieste dei cittadini.
A questo contenzioso se ne aggiunge poi un altro, di diverso genere, originato dalle pretese degli Istituti di recuperi contributivi fondati il pi delle volte sui verbali di accertamento redatti da organismi ispettivi sostanzialmente irresponsabili, ed in molti casi completamente disinteressati rispetto alla necessità di fornire un supporto giudizialmente verificabile alle loro tesi: dal che derivano processi che richiedono istruttorie anche molto complesse, e che sarebbe interessante conoscere in che ammontare portano al recupero delle somme originariamente contestate.
Non è esercizio sterile chiedersi perchè non si riesce a mettere mano ad una situazione così fallimentare che riesce a ribaltare i suoi effetti negativi sia sul fronte dell'amministrazione della giustizia, comportando l'innalzamento nei termini di cui ho detto dell'arretrato, e soprattutto la compressione e la diluizione temporale di controversie di ben maggiore rilevanza ed impatto, sia sulle gestioni degli enti previdenziali, determinando aggravi di spesa fuor di ogni controllo. Come quasi sempre avviene, l'inefficienza è capace anche di generare ricchezza, lo sappiamo: e questo ricco filone costituisce con ogni evidenza la risorsa prima di studi legali attrezzati proprio a questo scopo.
Una proposta concreta, e di rapida realizzazione, da formulare in questa sede, può riguardare la costituzione immediata di una commissione cognitiva che coinvolga magistrati del lavoro e rappresentanti dell'avvocatura degli Enti previdenziali, oltre al personale dell'amministrazione, che sappia individuare vari livelli di intervento (legislativi, di prassi giudiziaria, di modalità operative degli istituti) capaci di incidere su questa realtà farraginosa e incompatibile con ogni pretesa di adeguare a standard europei la nostra giustizia.