Plenum 26 gennaio 2005 - Parere sul decreto legge del 30 dicembre 2004, n. 314, recante proroga di termini, con riferimento all'


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Proroga_termini


CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
SEDUTA POMERIDIANA DELL'ASSEMBLEA PLENARIA DEL 26 GENNAIO 2005

 

O M I S S I S

 
Viene esaminata la seguente pratica urgente presentata dalla
SESTA COMMISSIONE per la quale sono state presentate due proposte, una di
maggioranza, a firma dei consiglieri MARINI, DE NUNZIO e FICI, e una di
minoranza, a firma del cons. SPANGHER:

Nota in data 11 gennaio 2005 del Ministro della giustizia con
la quale trasmette, per il parere, copia del decreto legge n. 314 del 30
dicembre 2004, approvato dal Consiglio dei Ministri in data 29 dicembre 2004
concernente Proroga dei termini con riferimento alle norme contenute
nell'articolo 2.
La Commissione sottopone al plenum le seguenti proposte di
parere:

Proposta "A", che ha conseguito cinque voti a
favore (relatori dottori MARINI, DENUNZIO e FICI)

«1. Il Ministro della giustizia, con nota dell'11 gennaio
2005, ha chiesto, ai sensi dell'art. 10, secondo comma, della legge 24 marzo
1958, n.195, un parere sul disegno di legge n. 5521 di conversione del decreto
legge 30 dicembre 2004, n. 314, dal titolo "Proroga di termini",
pubblicato sulla G.U. del successivo 31 dicembre. Detto decreto all'art.2
dispone che:
"Il magistrato preposto alla Direzione nazionale
antimafia alla data di entrata in vigore del presente decreto continua ad
esercitare le proprie funzioni fino al compimento del settantaduesimo anno di
età".
Nella Relazione che accompagna il disegno di legge di
conversione si legge che, "anticipando in tal modo i contenuti di una
specifica disposizione inserita nel disegno di legge di riforma dell'Ordinamento
Giudiziario (A.C.4636)...ad evitare la vacanza nell'Ufficio dopo la data di
scadenza (14 gennaio 2005) dell'incarico del magistrato attualmente in carica,
già prorogato una volta, ed, in ragione della gravità della situazione
determinata dall'attività criminale in alcune zone del Paese, il decreto
proroga la durata dell'incarico dell'attuale Procuratore nazionale antimafia al
compimento del settantaduesimo anno di età (1 agosto 2005)".
2. Quanto appena riferito impone di richiamare il giudizio di
inopportunità - ancora di recente formulato dal Consiglio in occasione dei
pareri espressi su diversi provvedimenti normativi - del ricorso allo strumento
della decretazione di urgenza in materia ordinamentale. Per la sua delicatezza e
complessità la legge di ordinamento giudiziario è stata disegnata dal
Costituente come 'legge organica' (si veda la riserva contenuta nell'art.108
della Costituzione), che richiede interventi di riforma meditati e non
settoriali che non sono compatibili con i tempi ristretti della discussione
parlamentare sui disegni di legge di conversione.
3. Va poi osservato che la natura ed i compiti istituzionali
della DNA e la sua organizzazione, che prevede la presenza di un magistrato con
compiti vicari, consentono di escludere che il rispetto di tempi fisiologici
nella sostituzione del magistrato preposto comporti la perdita di operatività
della struttura e renda necessario un intervento emergenziale. A questo
proposito si ricorda che, essendo nota la scadenza del secondo e non prorogabile
incarico dell'attuale Procuratore nazionale antimafia, il Consiglio con
deliberazione del 4 novembre 2004 ha provveduto a pubblicare anticipatamente il
posto che si sarebbe reso vacante alla data del 15 gennaio 2005. Il termine per
l'inoltro delle domande è scaduto il giorno 6 dicembre 2004 (così
individuandosi definitivamente i magistrati legittimati al concorso) e la
susseguente procedura è già all'esame della competente Commissione referente.

Tale attività, condotta in attuazione delle esclusive attribuzioni consiliari
in tema di assegnazioni e trasferimenti dei magistrati (art. 105 Cost.), è
prossima alla definizione ed alla conseguente designazione del nuovo dirigente
dell'Ufficio.
In questo contesto la proroga, quanto meno per i tempi e le
modalità fissati dal decreto legge, non sembra rispondere a criteri di
necessità.
4. Passando all'esame dei contenuti del decreto legge, si
rileva in primo luogo che la disposizione contenuta nell'art.2 ha evidente
carattere di eccezionalità e si colloca in posizione anomala all'interno del
sistema ordinamentale. E, infatti, sotto un primo profilo essa si caratterizza
per interessare non "il magistrato preposto" alla DNA, ma
esclusivamente colui che lo è alla data di entrata in vigore del decreto legge,
così che la disposizione non è destinata ad applicarsi successivamente al 1
agosto 2005, e non interesserà i magistrati che rivestiranno successivamente
detto incarico. Sotto un secondo profilo, la disposizione individua come data di
cessazione dell'esercizio delle funzioni (prorogate) non il momento in cui
verrà meno l'esigenza da soddisfare, ma il compimento del settantaduesimo anno
di età da parte di quel magistrato. Si tratta, fra l'altro, di termine che non
corrisponde n alla ordinaria età pensionabile dei magistrati (settanta anni)
n alla diversa età oggi raggiungibile a seguito dell'art. 34, co.12 della
legge 27 dicembre 2002 n. 289 (settantacinque anni).
Va ricordato che la natura peculiare della DNA giustificò la
scelta del legislatore del 1991 di introdurre per la prima (e per ora unica)
volta la temporaneità dell'incarico direttivo, con una disposizione (Part.
76-bis, co. 3 del R.D. 30 gennaio 1941, n.12, come modificato dal d.l. 20
novembre 1991, n.36 e successiva conversione) che porta ad escludere che allo
scadere del secondo quadriennio sia possibile una proroga nelle funzioni
mediante il ricorso ai provvedimenti amministrativi che il Ministro può
assumere in via ordinaria ai sensi dell'art.10 dell'ordinamento giudiziario (cfr.
parere dell'Ufficio Studi n.397/96 del 31.10.1996).
La non riconducibilità della disposizione alle ordinarie
norme in tema di Ordinamento Giudiziario la priva, dunque, di valore sistematico
anche con riferimento al carattere temporaneo dell'incarico oggetto
dell'art.76-bis Ordinamento Giudiziario, e fa di essa un unicum. Nessun
precedente può essere rinvenuto, neppure nei decreti legislativi n. 24 e n. 77
del 1990, che conservarono alcuni magistrati nelle funzioni di giudice
istruttore, abolite dal nuovo codice di rito, ma lo fecero con riferimento
esclusivo a situazioni processuali specifiche ed ancorate a dati di fatto
obiettivi. La norma in esame, invece, assume un significato e una portata che
non possono essere condivisi nel momento in cui la legge di riforma
dell'Ordinamento Giudiziario intende introdurre, avendo sul punto ricevuto una
valutazione favorevole nei pareri espressi dal Consiglio Superiore della
Magistratura, la temporaneità degli incarichi direttivi come prescrizione di
ordine generale.
5. La disposizione contenuta nell'art. 2 del decreto legge ha
dunque carattere eccezionale e non sistemico (elementi non presenti in
interventi certamente incidenti sulla gestione consiliare dei magistrati, ma
aventi portata generale e "di sistema", quale la legge che ha
innalzato l'età pensionabile da 72 a 75 anni), ed altera la previsione
contenuta nella disposizione generale dell'art. 76-bis citato fino ad incidere
sulle competenze consiliari. Dall'insieme di tali circostanze il Consiglio
desume l'esistenza di un potenziale contrasto con il contenuto dell'art. 105
della Costituzione, che riserva all'organo di governo della magistratura le
deliberazioni in tema di assegnazioni e trasferimenti dei magistrati: materia,
questa, in cui vanno ricompresi non solo la procedura ed i contenuti della
deliberazione, ma anche la garanzia dell'assenza di interferenze sull'efficacia
della volontà formalizzata dal Consiglio stesso. Sotto tale profilo, viene in
evidenza il fatto che la proroga nelle funzioni è ancorata all'età del
magistrato e non alle esigenze di effettiva copertura dell'ufficio, così
condizionandosi la prossima deliberazione consiliare di nomina del Procuratore
nazionale antimafia con riferimento, quanto meno, ai tempi di esecuzione.
 
6. Gli accennati profili di incostituzionalità potrebbero
essere in concreto superati, o comunque contenuti, da una interpretazione
adeguatrice della disposizione, che valorizza la circostanza che la disposizione
in esame non modifica il termine massimo dell'incarico previsto dall'art. 76-bis
citato n, tanto meno, costituisce nuovo incarico, ma, introducendo una deroga
eccezionale e transitoria, consente al magistrato in carica di restare nelle
proprie funzioni per un periodo che dovrebbe coprire i tempi di individuazione e
destinazione del nuovo dirigente. Si può così ritenere che la proroga delle
funzioni non incida in modo ablativo sulle procedure di destinazione e
trasferimento relative al posto di Procuratore nazionale antimafia, che - pur
con i limiti sopra indicati - restano in tal modo nella sfera del Consiglio
Superiore della Magistratura ai sensi dell'art. 105 della Costituzione.
Questa lettura dell'art. 2 del decreto legge in esame si pone
del tutto in linea con le finalità indicate dal legislatore, in quanto soltanto
la possibilità per il Consiglio di portare a conclusione la procedura
concorsuale in atto risulta compatibile con la scelta di conservare
transitoriamente l'attuale magistrato dirigente nelle funzioni svolte per
evitare un periodo di vacanza al vertice della struttura.»

Proposta "B", che ha conseguito un voto a favore
(relatore prof. SPANGHER)

« 1. Il Ministro della giustizia, con nota dell'11 gennaio
2005, ha chiesto, ai sensi dell'art.10, secondo comma, legge 24 marzo 1958,
n.195, un parere sul decreto legge 30 dicembre 2004, n.314, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2004, dal titolo "Proroga di termini",
relativamente alla disposizione di cui all'art. 2, che così stabilisce:
" Il magistrato preposto alla Direzione nazionale
antimafia alla data di entrata in vigore del presente decreto continua ad
esercitare le proprie funzioni fino al compimento del settantaduesimo anno di
età".
Nella Relazione che accompagna il d.d.l. di conversione, dopo
aver premesso che, ai sensi dell'art.76-bis r.d. 30 gennaio 1941, n.12, nel
testo risultante dalla modifica operata dal decreto legge 20 novembre 1991,
n.367, l'incarico di Procuratore nazionale antimafia ha la durata di quattro
anni e può essere rinnovato una sola volta, la previsione è giustificata dal
fine di "evitare una vacanza dell'Ufficio dopo la data di scadenza (14
gennaio prossimo) dell'incarico del magistrato attualmente in carica, già
prorogato una volta, ed in ragione della gravità della situazione determinatasi
dall'attività della criminalità organizzata in alcune zone del Paese",
precisandosi che la proroga dell'attuale Procuratore fino al compimento del suo
settantaduesimo anno di età avrà termine alla data del I agosto 2005.
La previsione è suscettibile di considerazione sotto vari
profili, alcuni dei quali anche adombranti rilievi in punto di
costituzionalità.
A tale proposito, tuttavia, con riferimento all'intervento
normativo attraverso la decretazione d'urgenza in materia ordinamentale, non
può non farsi notare come la previsione qui considerata riproduca la norma già
presente nella legge delega di riforma dell'Ordinamento, approvata dal
Parlamento, a seguito di vari passaggi in Commissione ed in Aula che, pur
rimandata alle Camere dal Capo dello Stato per una nuova lettura, non è stata
oggetto di rilievi n in quella occasione, n in quella della sottoscrizione
del provvedimento di urgenza.
Per quanto attiene ai requisiti di necessità ed urgenza non
può non evidenziarsi come il Consiglio Superiore della Magistratura non sia
pervenuto nei termini di legge ad una proposta da sottoporre al concerto del
Ministro per la successiva trasmissione della scelta del Procuratore nazionale
antimafia al plenum per le sue determinazioni finali.
Va, per onestà, ricordato, come una iniziale proposta di
bando del posto di Procuratore sia stata differita dallo stesso Consiglio
Superiore della Magistratura.
E' indubbiamente vero che alla carenza di titolarità si
potrebbe supplire con la reggenza, ma non può non riconoscersi come non sia
arbitrario ritenere che l'ufficio di cui si tratta necessiti, in una situazione
della criminalità come quella attuale, di una direzione da esercitare nella
pienezza dei poteri e delle funzioni.
Sarebbe stato allora possibile - si afferma da taluno -
fissare quale diversa scadenza - riconoscendo implicitamente, in tal modo, sia
il presupposto legittimante la proroga sia l'urgenza della stessa - il momento
della nomina del nuovo PNA. Questa scelta avrebbe, tuttavia, avuto
l'inconveniente di rimettere alle dinamiche consiliari ed ai tempi del concerto
la presa di possesso dell'ufficio da parte del nuovo titolare, facendo di fatto
venir meno la peculiarità temporale di questo incarico che il legislatore ha
voluto riservare alla propria competenza.
La formulazione legislativa suscita, invece, non poche
incertezze in ordine al preciso significato da attribuire alla proroga.
Invero, le espressioni usate dal legislatore sembrerebbero
privilegiare la tesi della protrazione dell'incarico del soggetto attualmente
titolare dell'ufficio.
Questa lettura dell'art. 2 del d.l. citato se ha il pregio di
conservare la validità del concorso in atto, non elude alcune questioni di
legittimità, pur potendosi parlare di una norma di ius singulare.
La diversa interpretazione ovvero una diversa formulazione
della proroga ancorata a termini oggettivi ovvero ad una generalizzata
rimodulazione dei periodi di permanenza nell'incarico, se avrebbero il pregio di
superare gli ipotizzati profili di illegittimità, aprirebbero inevitabilmente
gli scenari delle questioni sottese ad un nuovo bando, connesso alla nuova
vacanza così determinatasi.»

Interviene il relatore, cons. MARINI, per illustrare il
parere redatto dalla maggioranza della Commissione il quale risulta ben
articolato e completo nelle argomentazioni prese in considerazione.
Il decreto legge che, all'art. 2, prevede che il magistrato
preposto alla Direzione nazionale antimafia continui ad esercitare le proprie
funzioni fino al 72 anno di età, ripete una norma che era gia stata
contemplata nella legge di riforma dell'Ordinamento Giudiziario, la quale è
stata rinviata, anche se non per rilievi su questo punto specifico, ai sensi
dell'art. 74 Cost. dal Capo dello Stato alle Camere e ciò è precisato nella
relazione illustrativa del disegno di legge di conversione. Le ragioni che hanno
indotto il Governo, pertanto, a presentare il decreto legge stanno nella
necessità di evitare una vacanza nell'ufficio di vertice della DNA, a far data
dal 14 gennaio. Ciò premesso, il parere si sofferma a prendere in
considerazione alcuni profili di dubbia costituzionalità del decreto. Intanto,
il ricorso alla decretazione da parte del Governo in un tema che attiene alla
legge ordinamentale non sembra opportuna in quanto, per riserva di legge
costituzionalmente prevista, sarebbe necessario intervenire soltanto con
modifiche organiche. Del resto non sembra che sussistano situazioni di grave
compromissione dell'ufficio, visto che è in atto il procedimento concorsuale
per la nomina del nuovo procuratore nazionale antimafia e una vacanza, seppure
vi fosse, sarebbe di breve durata. Inoltre, vi è da rilevare che la procedura
di nomina del procuratore nazionale antimafia stesso è di competenza esclusiva
del Consiglio Superiore della Magistratura, ai sensi dell'art. 105 Cost., per
cui un decreto legge del Governo che interferisse con lo svolgimento delle
funzioni di tale organo sarebbe costituzionalmente illegittimo. Un altro aspetto
che è stato evidenziato riguarda il carattere ad personam del decreto, che
rappresenta una norma eccezionale, non di sistema, in quanto non volto a
disciplinare la figura del dirigente preposto alla DNA, ma lo status specifico
della persona che, oggi, regge l'ufficio medesimo. Infatti, una proroga fino al
72 anno di età, se poteva avere un senso all'interno di una riforma organica
del sistema, una volta collocata fuori di essa perde significato ed, anzi,
rappresenta un'anomalia. Ricorda, poi, che, per volontà del legislatore, nel
1991, è stata prevista la temporaneità della carica di direzione di tale
ufficio per cui sarebbe veramente un'anomalia che si intervenisse, oggi, con una
prorogatio per un caso specifico. Come tale, lo ribadisce, la norma appare
sostanzialmente anomala e contrastante con l'art. 105 Cost., che contempla una
riserva a favore di funzioni specifiche del Consiglio Superiore della
Magistratura. Stante le considerazioni sopra esposte, la maggioranza della
Commissione si è chiesta come potrebbe essere interpretato l'art. 2 del decreto
legge in modo che lo stesso non risulti contrastante con il dettato
costituzionale, ed è pervenuta ad affermare, nel suo parere, che, solo ove la
proroga fosse interpretata come rivolta alle funzioni dell'attuale procuratore e
non all'incarico, sarebbe accettabile - ferma restando l'anomalia complessiva
che è stata descritta -. Il termine di una eventuale proroga, sulla quale si
confermano forti perplessità, potrebbe prolungarsi fino alla nomina del nuovo
procuratore nazionale antimafia da parte del Consiglio Superiore, con una
prorogatio della persona, ferma restando la vacanza delle funzioni e, dunque, la
legittimità della prosecuzione del concorso in atto.
Il cons. FICI - relatore anche lui del parere redatto dalla
maggioranza della Sesta Commissione - rappresenta, preliminarmente, di avere
molto poco da aggiungere, dopo la esaustiva relazione del cons. MARINI. Esprime
l'auspicio che, nell'ulteriore iter parlamentare, si tenga conto di queste
indicazioni, con particolare riferimento ai possibili profili di
incostituzionalità che sono stati evidenziati.
Il parere che viene sottoposto all'esame del plenum offre
un'ipotesi interpretativa della disposizione in questione. Una lettura che pi
che adeguatrice al dato costituzionale, come è stato detto, è una lettura che
utilizza come canone ermeneutico la conformità ai principi della Costituzione.
A fronte di un determinato dato testuale, tra le possibili interpretazioni,
l'interprete deve dare una lettura della norma conforme ai principi ed ai valori
costituzionali.
La soluzione seguita nel parere - oggi sottoposta all'esame
del plenum - se appunto verrà confermata oggi in plenum, consentirebbe alla
Quinta Commissione di procedere nel concorso in atto e ciò significherebbe,
quindi, che non vi sarebbero altri possibili nuovi aspiranti legittimati e,
neppure, che nessuna legittimazione verrebbe meno.
Se così è, resta escluso un grandissimo profilo di
incostituzionalità che una diversa lettura potrebbe comportare.
Vi è, poi, il problema dell'eventuale attuazione della
delibera del Consiglio che dovesse intervenire nei prossimi mesi, ma è un
problema che verrà esaminato in prosieguo. In buona sostanza, il parere parte
dal presupposto - evidente peraltro - che tutti i provvedimenti che attengono
allo status dei magistrati sono di competenza del Consiglio Superiore della
Magistratura per indicazione espressa della Carta Costituzionale e che, quindi,
non possano ritenersi ammissibili interferenze con tale potere.
In un contesto di questo genere, disposizioni che attengono
ad un solo inficio ed a un solo magistrato e che sono interferenti nella
concreta dinamica di una procedura concorsuale, verrebbero a contrastare con i
richiamati principi costituzionali.
Ribadisce, infine, che l'interpretazione che viene offerta
nel parere in esame è una interpretazione tendenzialmente conforme a quei
principi e l'auspicio è che l'ulteriore svolgimento dei lavori parlamentari
possano fugare le perplessità residue al riguardo; nel senso che venga
confermato in sede parlamentare la linea interpretativa espressa in questo
parere.
Il relatore di minoranza, cons. SPANGHER, rileva che il
proprio testo ha un carattere alquanto scarno perch cerca di focalizzare solo
alcuni aspetti, chiudendo con la prospettazione di alcuni profili problematici,
che sono rimessi all'esame del Parlamento, il quale dovrà proseguire l'esame
del disegno di legge di conversione del decreto legge.
Al riguardo, rileva che, intanto, non pensa che l'oggetto
specifico non possa essere materia di decretazione da parte del Governo visto
che il decreto legge riproduce una norma che è già stata approvata da entrambi
i rami del Parlamento e non è stata oggetto di censure da parte del Capo dello
Stato nel messaggio alle Camere ai sensi dell'art. 74 Cost. E' noto, peraltro,
che, altre volte, sono state riproposte con decreto legge norme che non avevano
completato la navetta camera-senato come ha fatto il disegno di legge di riforma
ordinamentale della giustizia. Ricorda, poi, che il Capo dello Stato ha firmato
il decreto legge escludendo implicitamente una manifesta incostituzionalità
dello stesso. Inoltre, il ricorso alla decretazione d'urgenza da parte del
Governo appare legittima ove si consideri che i termini di scadenza
dell'incarico del procuratore nazionale antimafia sono rigidi e il Consiglio
Superiore non è arrivato ad una sua sostituzione, così che il decreto legge
consente di evitare una vacanza in un ufficio che ha a che fare con la materia
della criminalità organizzata.
Con specifico riguardo a chi ha voluto proporre
un'interpretazione tesa a far slittare la proroga fino alla nomina del nuovo
procuratore da parte del Consiglio Superiore della Magistratura, sottolinea che,
forse, l'intendimento del Governo è stato quello di non legare i tempi della
proroga alla nuova nomina, per evitare di far dipendere la proroga stessa dai
tempi del plenum e del concerto con il Ministro. Resta, certamente, un problema
di interpretazione del decreto - proroga riferita alla persona o ai termini
dell'incarico - per i possibili effetti che potrebbe avere e condivide che, ove
si legasse la proroga alla persona, si conserverebbe la legittimità del bando
già emanato, mentre, altrimenti, si determinerebbe un nuovo termine e la
necessità di un nuovo bando per il sopravvenire di nuovi soggetti legittimati
ad aspirare a partecipare al concorso. Al riguardo, tuttavia, ritiene opportuno
attendere i tempi di conversione del decreto legge, poich tali problemi
potrebbero essere chiariti e trovare una loro soluzione nel dibattito
parlamentare.
Il cons. MENDITTO, rileva che, pur avendo letto con
attenzione il parere della minoranza e ascoltato il suo relatore in plenum, non
ha compreso se quest'ultimo abbia preso una posizione netta e chiara rispetto a
problemi che pure individua nel decreto legge del Governo. Il parere della
maggioranza, peraltro, in attuazione di un dovere di interpretazione secondo i
principi ed i valori della Costituzione, offre una soluzione che mira ad evitare
possibili invasioni di una potestà attribuita al Consiglio Superiore. La
prorogatio viene riferita ad una persona specifica, ferma restando la vacanza
del posto e, dunque, la legittimità del concorso in atto. Non lo stesso può
dirsi per il parere di minoranza, poichè non è dato comprendere quale
posizione abbia assunto rispetto al decreto legge del Governo ed, anzi, sembra
aver rinviato la soluzione di problemi - che pure ha condiviso - all'ulteriore
intervento del legislatore, chiamato a convertire il decreto legge stesso. Alla
luce delle considerazioni esposte, ritiene che l'incertezza richiamata
costituisca una aspetto da chiarire, in quanto dalla decisione del plenum
derivano una serie di conseguenze anche per l'ulteriore attività della Quinta
Commissione.
Il cons. BUCCICO, pur non volendosi erigere a interprete del
parere del cons. SPANGHER, n ad interprete della legittimità delle leggi,
ruolo che compete solo alla Corte costituzionale, rileva che, se il decreto
legge fosse illegittimo, il Capo dello Stato avrebbe sbagliato nel non avanzare
censure alla legge di riforma dell'ordinamento della giustizia anche su tale
aspetto specifico, che non è altro che la ripetizione di una disposizione
contenuta nel provvedimento, di modifica ordinamentale. Il parere di minoranza
è un parere che rispetta le altre istituzioni, in particolare il Parlamento,
pur prospettando taluni aspetti problematici, su cui è bene ritornare. N si
sente di dire che attraverso tale decreto legge si rischi di scompaginare il
ventaglio degli aspiranti al posto di Procuratore nazionale antimafia. Il
decreto legge ha iniziato il suo iter di conversione e ci potranno essere delle
modifiche in Parlamento, che potrebbero portare a conclusioni difformi, per cui
un parere in termini problematici non va interpretato come una posizione di
indifferente attesa. Esprime infine il convincimento sulla capacità intrinseca
del Consiglio Superiore della Magistratura di sapere e potere effettuare scelte
adeguate in un parterre di pi personalità, senza preventive opzioni
monoculturali
Il cons. BERLINGUER, nell'annunciare il suo voto a favore del
parere della maggioranza, come ha fatto peraltro in Commissione, sottolinea che
il parere stesso rappresenta un contributo positivo, dato facendo uno sforzo di
ragionevolezza, per arrivare ad una soluzione ermeneutica che non ponga la norma
in questione in contrasto con la Costituzione, ovvero limitare sensibilmente il
rischio di invasione nelle competenze del Consiglio Superiore della
Magistratura. Sotto tale aspetto, ritiene, anzi, il parere un atto che, pi di
altri, si colloca in una visione costruttiva dell'organo di autogoverno della
magistratura nei confronti del Governo. E, d'altra parte, il parere è stato
richiesto e, quindi, il Consiglio Superiore lo trasmette al Ministro della
Giustizia. Nel parere della maggioranza ci si limita a dire che non si possono
invadere competenze che, ai sensi dell'art. 105 Cost., sono rimesse al Consiglio
Superiore, senza con ciò arrogarsi poteri decisori sulla legittimità delle
leggi, sulle quali neanche il Capo dello Stato ha tali compiti, n rappresenta
una prima istanza di appello. Infatti, il Capo dello stato stesso può
intervenire solo nei casi di abnormità, senza escludere che vi possano essere
difformità dai principi e dai valori costituzionali, che solo il giudice della
legittimità delle leggi può individuare. Ribadisce, pertanto, l'opportunità
di evitare il rischio di possibili invasioni di compiti rimessi al Consiglio
Superiore, senza arrogarsi altri compiti che non spettano a quest'ultimo.
Concorda, peraltro, anche con il parere della minoranza, che, pur ponendo alcuni
problemi, ritiene che si tratti di una situazione in fieri, che potrebbe portare
ad esiti diversi. Sul possibile contrasto tra legislazione del Governo e
legislazione del Parlamento, ricorda che, spesso, è lo stesso Parlamento che
invoca il ricorso alla decretazione d'urgenza per accelerare l'iter di
approvazione di norme sulle quali c'è la piena concordanza di vedute con il
potere legislativo. Resta, tuttavia, l'amarezza di dover constatare che con un
decreto legge si pongono in essere leggi dal carattere personalistico, cosa che,
in materia di Ordinamento Giudiziario, è ancora pi inaccettabile, cambiando
così la natura stessa delle fonti a carattere primario. Infine, ricorda che è
stato presentato, a nome della maggioranza, un emendamento al decreto legge in
Commissione, che dovrebbe essere votato domani, il quale è finalizzato a
prorogare la scadenza dell'ufficio del Procuratore nazionale antimafia al
31/12/05 anzich al 72 anno di età - che scadrebbe ad agosto prossimo -,
tale che tutte le procedure di rinnovo della carica dovrebbero avere una
decorrenza posteriore alla proroga.
Alla luce delle considerazioni esposte, ritiene ancor pi
utile l'approvazione del parere della maggioranza.
Il cons. SALVI, soffermandosi, innanzitutto, sui richiamati
aspetti positivi del ricorso alla decretazione di urgenza da parte del Governo,
per norme che abbiano già visto un'approvazione conforme da parte dei due rami
del Parlamento, sottolinea che ciò è vero quando le nome siano quelle già
approvate in modo conforme da Camera e Senato, ma non è questo il caso di cui
si sta discutendo, perch il testo del decreto legge n. 314/04 è
sostanzialmente diverso dalla legge di riforma dell'Ordinamento Giudiziario,
dove la disposizione di proroga aveva un suo nesso con l'impianto della riforma,
contemplando una determinata legittimazione per l'accesso al concorso, mentre il
decreto legge si limita ad una proroga ad personam. Anche da parte propria,
nutre una certa ritrosia a pensare che il Parlamento possa intervenire su una
procedura di concorso in atto con un decreto legge, ma riconosce che, talvolta,
anche per problemi di tecnica legislativa si possono venire a determinare
effetti di questo tipo, per cui, per evitarli, l'unica interpretazione possibile
è quella data dal parere della maggioranza della Commissione, che interpreta la
proroga come proroga delle funzioni dell'attuale capo della DNA e non di
incarico. Ma, anche così, i problemi non vengono meno del tutto. Del resto,
l'intervento del Governo con un decreto legge non appare necessitato da motivi
di urgenza perch in Commissione è già stata avviata la procedura concorsuale
per la nomina del nuovo Procuratore nazionale antimafia - e il fatto che la
stessa sia proceduta con una certa lentezza è stato motivato dall'approvazione
in corso d'opera della riforma dell'Ordinamento Giudiziario, che andava ad
incidere sui criteri di legittimazione per l'aspirazione a tale responsabilità
-. Non condivide, tuttavia, la tesi minimalista contenuta nel parere della
minoranza, che rimetterebbe il problema all'esito dell'iter di conversione del
decreto legge, visto che lo stesso è stato sottoposto, ora, al parere del
Consiglio Superiore, perch il Ministro, evidentemente, ne tenga conto,
rappresentando il Governo, durante il dibattito parlamentare. Ritiene, anzi, che
sia dovere dell'organo di autogoverno della magistratura rappresentare tutte le
proprie preoccupazioni, che sono gravi e sono avvalorate dalla notizia
dell'emendamento da ultimo presentato dalla maggioranza. Non si può accettare
che il Consiglio venga espropriato della procedura concorsuale, che costituisce,
insieme al tema della inamovibilità dei magistrati, la sua maggiore
prerogativa. Alla luce delle considerazioni esposte, pensa che il parere stesso
sia condivisibile e abbia anche un carattere di urgenza, visto l'emendamento che
il Parlamento si accinge a votare, che potrebbe incidere su aspetti che
preoccupano il Consiglio Superiore. Pertanto, quest'ultimo, senza volersi ergere
a giudice di legittimità delle leggi e senza sostituirsi a nessuno, deve
intervenire urgentemente per esprimere la propria posizione.
Il cons. SALME' ritiene fondati i dubbi espressi sul ricorso
alla decretazione d'urgenza in materia di Ordinamento Giudiziario, che deve
essere disciplinato solo con leggi organiche, che prevedano il tempo necessario
a un adeguato approfondimento. N gli sembra che sia il caso di imbarcarsi su
valutazioni che attengono alla necessità e all'urgenza del decreto legge, ma,
ove lo si voglia fare, pensa che esistano forti dubbi sull'esistenza di tali
presupposti. Il decreto, o lo si voglia leggere come ipotesi di prorogatio delle
funzioni di una persona specifica, o come prolungamento dell'incarico di
Procuratore nazionale antimafia, non appare necessitato per un ufficio in cui è
contemplata la figura del Procuratore aggiunto che svolga funzioni di supplente.
Condivide, poi, che si ponga il problema di una lesione delle competenze del
Consiglio Superiore e che un intervento normativo con una fonte di carattere
primario non possa essere ad personam, ma debba avere carattere generale e
astratto. Pertanto il parere della maggioranza della Commissione, che si propone
di risolvere tali questioni, è condivisibile e, ove il dibattito parlamentare
per la conversione del decreto legge non affrontasse il tema, lo stesso si
riproporrebbe in modo ineludibile all'organo di autogoverno della magistratura.
Il relatore di maggioranza, cons. MARINI, ribadisce che il
testo del decreto legge è diverso dal provvedimento di riforma organica
dell'Ordinamento Giudiziario e che la disposizione in discussione è di
difficile comprensione nella sua ratio. Il decreto, ancorch la proroga venga
legata alla sostituzione dell'attuale Procuratore nazionale antimafia mediante
il concorso già in atto, riduce i problemi ma non li risolve del tutto. Restano
le perplessità su una legge ad personam e che svuota il criterio di rotazione
previsto per un incarico che, per sua natura, è temporaneo. Alla luce delle
considerazioni esposte, pensa sia corretto esprimere per tempo qualunque
osservazione sui possibili rischi di incostituzionalità della norma, fermo
restando che la stessa potrebbe essere modificata e migliorata. Il Consiglio
valuterà eventuali correzioni, ma, al momento, non è il caso che attenda
l'esito del dibattito parlamentare.
Il relatore di maggioranza, cons. FICI, intervenendo in
replica, osserva come tutti gli interventi adesivi alla proposta di maggioranza
vanno condivisi; ritiene inoltre che su un'osservazione che è stata fatta da un
uno dei consiglieri intervenuti è necessario esprimere alcune valutazioni
critiche.
E' stato richiamato il messaggio del Capo dello Stato ex art.
74 della Costituzione, con riferimento alla riforma dell'Ordinamento
Giudiziario, ed è stato evidenziato che la particolare disposizione oggetto del
presente parere (che peraltro è diversa dalla formulazione del testo della
legge di riforma come è stato sottolineato) non è stata oggetto di
segnalazione ed indicazione da parte della pi alta magistratura del Paese.
Va allora chiarito in ogni sede e, quindi, anche in questo
plenum, che quei profili segnalati ex art. 74 Cost. attengono ad evidenti
profili di costituzionalità. Vi è poi è tutto il resto, che è rimesso al
libero dibattito, nonch alle dinamiche nelle sedi pi disparate, alla libera
interpretazioni dei giuristi nelle sedi proprie, quali quelle universitarie e
quelle giurisdizionali.
Il cons. FICI afferma di sapere bene che sulla
costituzionalità di una legge si pronuncia la Corte Costituzionale; e però sa
anche, già dagli studi universitari, che uno dei primi canoni ermeneutici è
quello della conformità ai principi ed ai valori costituzionali: di fronte a
possibili diverse interpretazioni un interprete, che sia sensibile a quei
valori, deve cercare di adeguare, nei limiti del dato letterale, la norma ai
principi costituzionali.
In un contesto di questo genere è possibile, ed, anzi,
doveroso, anche da parte di organi amministrativi, individuare possibili linee
interpretative conformi a quei principi e questo nel parere viene evidenziato.
Nessuno - ovviamente - vuole sostituirsi al giudice della legge, a cui si
ricorre quando l'interpretazione conforme alla Costituzione non è possibile,
quando ad esempio il dato letterale non lo consente. Ma questo non è
assolutamente il caso che ci occupa in questo momento.
Nel parere viene dunque semplicemente evidenziato che quel
dato letterale consente questa possibile interpretazione conforme ai valori di
cui all'art. 105 della Cost., perch la procedura concorsuale non viene
travolta da istituzioni esterne al Consiglio Superiore della Magistratura e,
quindi, non vi è interferenza. In un contesto di tal genere è opportuno
evidenziare questa circostanza, come fa il parere. Se lo sviluppo parlamentare
darà esiti diversi si vedrà, ma, allo stato, ci si deve confrontare con il
testo del decreto legge.
Dopo che i Consiglieri BERLINGUER, SALVI, SALME', MENDITTO,
MARINI e CIVININI hanno avanzato richiesta di votazione con il sistema del
ballottaggio, si passa alle dichiarazioni di voto.
Il cons. BUCCICO annuncia il proprio voto contrario sulla
proposta di parere della maggioranza, che, specifica, non si basa su ragioni
preconcette, ma, ora, anche sull'opportunità di attendere l'esito del dibattito
parlamentare sul disegno di legge di conversione del decreto legge.
Il cons. AGHINA interviene per sottolineare il rischio di dar
luogo ad un precedente pericoloso: il decreto legge, finalizzato com'è a
prorogare un incarico apicale, non trova antecedenti interventi del Governo e
rappresenta ius singolare che rischia di esondare a carico di competenze che
spettano al Consiglio Superiore e, per questo, è bene intervenire con un parere
che metta in luce questo rischio.
Si passa alla votazione, che ha luogo con il sistema del
ballottaggio e riporta il seguente esito:
votano a favore della proposta A), della maggioranza della
Commissione, 18 componenti del plenum, rispettivamente, i Consiglieri AGHINA,
ARBASINO, BERLINGUER, CIVININI, DENUNZIO, FAVARA, FICI, LO VOI, MAMMONE, MARINI,
MARVULLI, MELIADO', MENDITTO, PRIMICERIO, RIELLO, SALME', SALVI e TENAGLIA;
votano a favore della proposta B), della minoranza della
Commissione, 5 componenti del plenum, rispettivamente, i Consiglieri BUCCICO, DI
FEDERICO, MAROTTA, SPANGHER e VENTURA SARNO.
Si astiene il PRESIDENTE.
Il PRESIDENTE dichiara approvata, pertanto, la proposta A)
della maggioranza della Commissione.

14 04 2005
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