Parere sul nuovo concorso per uditore

La Commissione propone al Plenum di approvare il seguente parere:
Ǥ 1 Il contenuto dell'intervento normativo di urgenza - Con il decreto legge 7 settembre 2004 n. 234 il Governo è intervenuto sul regime di svolgimento dei concorsi per uditore giudiziario banditi ai sensi dell'art. 18, c. 1, della legge 13 febbraio 2001 n. 48 per la copertura dei posti vacanti nell'organico della magistratura alla data dell'entrata in vigore della legge stessa, gli ultimi due dei quali risultano banditi con i dd.mm. del 28 febbraio 2004 e del 23 marzo 2004. Questi concorsi, come noto, si terranno con il sistema transitorio previsto dall'art. 22, c. 3, della legge stessa, avendo il Ministro esercitato la facoltà di differire ad un momento successivo l'applicazione della nuova disciplina di svolgimento del concorso prevista dal nuovo testo degli artt. 123 e seguenti dell'ordinamento giudiziario, così mantenendo in vigore, per i soli concorsi di cui all'art. 18, c. 1, l'espletamento della prova preliminare informatica, prevista dall'ormai abrogato art. 123 bis.
Il provvedimento di urgenza alla lett. a del comma primo dell'articolo unico, con una modifica dell'art. 18, c. 1, della legge n. 48 amplia da tre a quattro anni il termine entro il quale possono essere banditi i suddetti concorsi.
Alla lett. b) dello stesso comma primo, mediante l'aggiunta del comma 3 bis all'art. 22 della legge n. 48, per i concorsi (banditi ai sensi dell'art. 18, c. 1, della l. n. 48) ricadenti nel regime transitorio, viene ampliato il numero delle categorie dei soggetti esonerati dallo svolgimento della prova preliminare. Ora, pertanto, in aggiunta ai magistrati militari, amministrativi e contabili, ai procuratori ed agli avvocati dello Stato, a coloro che hanno conseguito l'idoneità in uno degli ultimi tre concorsi espletati ed ai diplomati delle scuole di specializzazione per le professioni legali (previsti dalle lettere a-b-c-d dell'abrogato art. 123 bis ord. giud.), sono ora esonerati anche coloro che hanno conseguito la laurea in giurisprudenza a conclusione di un corso universitario non inferiore a quattro anni e che: a) abbiano conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione forense, b) svolgano - senza essere stati sanzionati - da almeno tre anni funzioni di magistrato onorario, c) abbiano conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche.
All'esito dell'esame del disegno di legge di conversione il Senato della Repubblica ha apportato una modifica al testo del decreto inserendo tra i candidati esonerati dalla prova preliminare anche i laureati in giurisprudenza che hanno conseguito il diploma di specializzazione in una disciplina giuridica al termine di un corso di studi di durata almeno biennale presso le scuole di specializzazione previste dal D.P.R. 10.3.82 n. 162.
Il secondo comma dell'articolo unico prevede che il Ministro della Giustizia con proprio decreto regoli gli effetti delle disposizioni del primo comma , le quali sono dichiarate applicabili anche ai concorsi per uditore giudiziario già banditi alla data di entrata in vigore del decreto legge.

§ 2. Valutazioni a proposito dell'intervento legislativo - La normativa introdotta con il decreto legge in esame presenta alcuni aspetti problematici su cui occorre brevemente intervenire.

§ 2.1. Intervento di urgenza e regime transitorio. - L'emanazione del decreto legge in esame risponde ad una comprensibile esigenza di razionalizzazione della complessiva disciplina quale presupposto del corretto ed efficace svolgimento delle prove preselettive e di concorso delle procedure instaurate con i due bandi sopra citati, consigliata dallo stratificarsi di interventi normativi e dalle recenti decisioni del giudice amministrativo. Va ricordato, a questo proposito, che questo Consiglio aveva segnalato l'opportunità e l'urgenza di un intervento normativo correttivo già nel corso del parere espresso sul primo dei bandi di concorso (parere approvato con deliberazione del 18 febbraio 2004), ritenendo assai probabile che in assenza di quell'intervento sarebbero intervenute decisioni del giudice amministrativo in grado di provocare l'arresto delle procedure. Fatta questa precisazione, preme evidenziare che la permanenza di una prova di verifica attitudinale, la c.d. prova preselettiva mediante quiz, è prevista dalla normativa in vigore solo per la fase transitoria disciplinata dalla legge n.48 del 2001, dovendosi prevedere il ricorso, a regime, allo strumento dei correttori.
Peraltro, appare opportuno evidenziare che la scelta di fondo del legislatore di ampliare le categorie di soggetti esonerati dalla prova preliminare non costituiva una soluzione obbligata, dal momento che l'originaria disciplina concorsuale non poteva essere alterata dalle pronunzie giurisdizionali, peraltro solo interlocutorie, relative ad atti amministrativi del Ministro.

§ 2.2. La modifica dei termini previsti dalla legge n. 48 del 2001. - Con riferimento all'ampliamento da tre a quattro anni del termine per l'emanazione definitiva dei bandi dei concorsi previsti dall'art. 18, c. 1, della legge n. 48, deve rilevarsi che l'originaria formulazione della norma prevedeva che i posti all'epoca vacanti fossero coperti con tre concorsi banditi con unico decreto ministeriale. Con successivi interventi normativi fu soppresso il requisito della contestualità dei bandi, per l'emanazione dei quali fu previsto un lasso temporale dapprima biennale (art. 19, c. 2, l. 28 dicembre 2001 n. 448) e successivamente triennale (art.12, d.l.25 ottobre 2002, n.236), nel corso del quale avrebbero dovuto emessi i relativi decreti ministeriali. L'ulteriore ampliamento di tale termine a quattro anni, anche in considerazione dei non brevi termini di espletamento dei concorsi, costituisce un ulteriore rallentamento del processo di copertura degli organici che la legge n. 48 voleva perseguire.
L'ampliamento del termine, secondo la relazione di accompagnamento del disegno di legge di conversione, risponde tuttavia all'esigenza di regolare la situazione di incertezza giuridica venutasi a creare circa la posizione dei candidati abilitati alle professioni forensi che i bandi dei concorsi avevano inizialmente esclusi dal regime di esenzione dalla prova informatica e che sono risultati in un secondo tempo ammessi direttamente alle prove scritte con provvedimento cautelare del giudice amministrativo. La circostanza che nella premessa del decreto legge si affermi specificamente che la proroga è disposta "al fine di consentire la riapertura dei termini di partecipazione ai bandi di concorso indetti nel corrente anno" lascia intendere che alla base del decreto legge c'è l'intenzione di procedere non tanto ad una semplice ratifica legislativa di quelle posizioni soggettive interessate dai provvedimenti giurisdizionali di natura cautelare, quanto ad un ampliamento della base dei soggetti esonerati dalla prova preliminare dei concorsi, concedendo, mediante la riapertura dei termini, ai potenziali candidati appartenenti alle categorie interessate che in precedenza se ne erano astenuti di presentare la domanda di partecipazione alla luce della nuova disciplina.

§ 2.3. La modifica della natura delle diverse prove. - La conseguenza di tale disposizione è la sostanziale variazione della funzione della prova preliminare informatica. Essa nella visione del legislatore era inserita in un generale disegno di riforma dell'accesso alla magistratura ordinaria quale strumento transitorio di selezione preliminare dei candidati, in attesa che entrassero progressivamente in funzione le scuole di specializzazione per le professioni legali, di modo che, una volta andato a regime il sistema, al concorso fossero ammessi solo i candidati in possesso del diploma di dette scuole e la prova di preselezione fosse limitata esclusivamente a quei candidati che non avessero voluto preliminarmente munirsi del titolo scientifico di ammissione al concorso.
Nel regime transitorio degli artt. 18 e 22 della legge n. 48, la prova preliminare continua a costituire uno strumento di verifica della preparazione dei candidati mirato a selezionare quelli che risultino in possesso di una adeguata preparazione di base, in modo tale da ammettere alle prove scritte un numero limitato ma pur sempre ampio di candidati (pari a cinque volte i posti messi a concorso ex art. 123 bis ord. giud.), che consenta un rapido e razionale svolgimento delle prove concorsuali vere e proprie. Tanto maggiore è l'importanza rivestita da tale strumento di selezione nel regime transitorio dei concorsi, ove si consideri che ivi le prove scritte sono ridotte a due.
Tale funzione di selezione con la modifica disposta dal provvedimento di urgenza, soprattutto se accompagnata da una riapertura dei termini di presentazione delle domande dei concorsi attualmente in atto, è però destinata a venir meno, ove si consideri il numero degli appartenenti alle categorie ora esonerate dalla prova preliminare, essendo quest'ultima nella pratica limitata ai soli neolaureati che non hanno ancora avuto la possibilità di frequentare le scuole di perfezionamento.
La persistente limitazione delle prove scritte al numero di due accresce la situazione di incoerenza della disciplina che verrebbe a formarsi a seguito dei contenuti del decreto legge. La riduzione delle prove scritte da tre a due, chiaramente motivata da ragioni di celerità della procedura di concorso, risultava giustificata dalla presenza della prova preliminare, che alle funzioni di selezione dei partecipanti assomma funzioni di disincentivazione della partecipazione per coloro che non attribuiscono al concorso un particolare interesse e forti aspettative.
Alla rottura di questo equilibrio si affianca il grande ampliamento del novero dei candidati attuali e potenziali non soggetti alla prova preliminare (che, ricordiamolo, ha come oggetto un numero ampio di materie), con la conseguenza che la presenza di due sole prove scritte riduce in modo consistente il valore selettivo della verifica - che in qualsiasi caso escluderà una sfera molto ampia del sapere giuridico - e incentiva la partecipazione e l'espletamento di tutte le prove anche da parte di coloro che diversamente non avrebbero acceduto, o anche solo completato, questa prima fase del concorso.

§ 2.4. L'ampliamento delle categorie esonerate dalla prova preselettiva. - La scelta compiuta dal decreto legge di ampliare le categorie professionali esonerate dalla prova preselettiva rappresenta un aspetto di grande delicatezza, sia sul piano delle politiche complessive sia sul piano della gestione dei concorsi.
Una notazione preliminare: considerato che l'intervento del giudice amministrativo ha portato all'accoglimento delle istanze dei soli esercenti la professione forense, non è agevole comprendere la ragione per cui il testo del decreto legge preveda l'ammissione diretta alle prove scritte anche per quelle categorie le cui istanze, al contrario, non sono state accolte dal giudice amministrativo. Tale scelta ha evidenti riflessi sia sull'organicità e la coerenza della previsione normativa sia (v. par.2.6 che segue) sugli aspetti organizzativi e di gestione del concorso.
Passando ad alcune osservazioni di merito, può specificarsi quanto segue.
A) Per quanto concerne la categoria forense, si osserva che l'esonero dalla prova preselettiva discende dal semplice superamento della prova di abilitazione all'esercizio della professione, e che, considerato il numero elevatissimo di laureati che ogni anno acquisiscono, al termine del periodo di tirocinio professionale e dopo l'esame finale, tale requisito, è assai agevole prevedere che assisteremo all'accesso alle prove scritte di concorso da parte di diverse migliaia di candidati.
B) Pi complesso, anche sul piano ordinamentale, appare il discorso relativo all'esonero per i magistrati onorari. Non vi è dubbio che in questo caso si sia in presenza di un vero accesso di secondo grado alla carriera di magistratura, smentendosi in modo evidente la prospettiva adottata dal legislatore del 2001 che (v. Relazione alla legge n.48) aveva motivatamente escluso il ricorso a forme agevolate di reclutamento presso la magistratura onoraria. E' assai probabile, peraltro, che, avuto riguardo ai limiti di età, la massima parte dei magistrati onorari ammessi all'espletamento delle prove svolgono anche la professione di avvocato. Fatte queste premesse, può osservarsi che desta perplessità la scelta di risolvere all'interno di un provvedimento d'urgenza un tema così complesso come quello del transito e della osmosi fra giurisdizione ordinaria e onoraria. Si tratta di tema che ha rilevanti ricadute ordinamentali e importanti conseguenze sul piano degli equilibri all'interno dell'intero sistema giustizia. Già il Consiglio ha avuto modo di evidenziare la delicatezza di questi aspetti, e non può oggi che limitarsi a segnalare l'esigenza che simili scelte siano frutto di una riflessione pi approfondita e partecipata, certamente non comprimibile nei termini angusti delle forme di conversione di un decreto legge.
Con riferimento allo specifico criterio di esonero dalla prova preselettiva per coloro che "... svolgono, da almeno tre anni, senza essere stati sanzionati disciplinarmente, le funzioni di magistrato onorario"", si evidenzia l'incongruità del requisito dell'esercizio attuale delle funzioni di magistrato onorario ("...svolgono""), che induce all'esclusione da analogo beneficio per chi abbia esercitato, anche per un periodo maggiore del triennio, le funzioni di magistrato onorario.
Non a caso in tal senso il d.d.l. di riforma dell'ordinamento giudiziario in corso di esame in parlamento fa riferimento al "pregresso esercizio delle funzioni di magistrato onorario per almeno quattro anni senza demerito e senza essere stati revocati o disciplinarmente sanzionati" (art.2.1 lett. b) n.5) che risulta indicazione pi adeguata anche con riferimento al superamento di un vaglio di professionalità in sede di conferma, previsto solo dopo un periodo di quattro anni per i giudici di pace.
C) Per quanto concerne i dottori in ricerca, si deve osservare che l'esonero dalla prova preselettiva rappresenta un aspetto di grande delicatezza. Innanzitutto perch interviene all'interno del mondo universitario con una selezione fra le diverse figure che risulta foriera di possibili eccezioni di incoerenza, potendosi da taluno sostenere come poco ragionevole conservare la preselezione per chi possa vantare, rispetto ai dottori di ricerca, un maggiore titolo accademico. In secondo luogo perch essa opera una sostanziale equiparazione della categoria dei dottori di ricerca rispetto a quelle degli esercenti la professione forense e dei magistrati onorari che il legislatore sembra esonerare dalla prova preliminare in virt della esistenza di una specifica formazione al lavoro in un ambito prossimo al giudiziario (tale dovendosi ritenere per gli avvocati il sistema che deriva complessivamente dal periodo di pratica, dallo studio finalizzato e dall'esame di abilitazione) oppure di una esperienza giurisdizionale maturata "sul campo" (per i magistrati onorari)."

§ 2.5. La possibile riapertura dei termini. - Come già rilevato, nella premessa del decreto legge è detto che la proroga è disposta "al fine di consentire la riapertura dei termini di partecipazione ai bandi di concorso indetti nel corrente anno". Tale affermazione, unitamente alle previsioni della lettera a) dell'art.1 (che proroga di un ulteriore anno il termine per l'emanazione dei bandi di concorso), nonch del comma 2 dell'art. 1 (che prevede la emanazione di un decreto ministeriale che regoli "gli effetti della disposizione di cui al comma 1, che si applica anche ai concorsi " già banditi"), lascia trasparire l'intenzione dell'Esecutivo di procedere alla riapertura dei termini, concedendo ai potenziali candidati appartenenti alle categorie interessate che in precedenza se ne erano astenuti di presentare la domanda di partecipazione alla luce della nuova disciplina.
Tale disposizione si prospetta di valutazione estremamente problematica. Da un lato le considerazioni fin qui espresse porterebbero a non condividere la scelta di riaprire i termini per la presentazione delle domande, atteso che non si tratta di scelta obbligata dalle decisioni del giudice amministrativo, dal momento che queste ultime incidono sulle procedure da applicare a coloro che hanno formulato domanda di partecipazione al concorso e non comportano in alcun modo riflessi per coloro che quella domanda non hanno formulato. Inoltre, la riapertura dei termini consentirebbe la partecipazione ai due concorsi di un numero potenzialmente molto elevato di nuovi candidati, finendo con l'aggravare ulteriormente le già considerevoli difficoltà di espletamento delle prove e dei lavori delle commissioni, oltre ad accrescere gli aspetti di incoerenza del sistema sopra accennati.
D'altro canto, non può essere ignorata l'imprescindibile esigenza, sottolineata dalla relazione introduttiva al disegno di legge di conversione, "di assicurare agli aspiranti, che in precedenza non avevano potuto avvalersi della regola dell'esonero dalla prova preliminare, parità di condizioni rispetto a quelli nei confronti dei quali la regola era già operante". Una riapertura pura e semplice dei termini per la proposizione delle domande di partecipazione ai due concorsi eviterebbe, inoltre, ogni possibilità di ulteriore contenzioso per coloro che, pur appartenendo alle categorie interessate dal decreto legge, non si erano determinati alla presentazione della domanda.

§ 2.6. La gestione del concorso. - Alcune riflessioni conclusive debbono essere svolte con riferimento agli aspetti di organizzazione e di gestione del concorso e delle sue diverse prove.
La mancata attivazione da parte del Governo delle procedure per la selezione e la formazione di un ruolo di correttori esterni pur in presenza di una consistente proroga del termine di legge per la pubblicazione dei bandi di concorso ex legge n.48 del 2001 , e quindi l'impossibilità di ipotizzare l'utilizzazione di tale strumento, rende particolarmente problematici gli aspetti legati allo svolgimento delle prove ed ai lavori della commissione.
2.6.1. L'esperienza degli ultimi due concorsi. - Avendo come riferimento gli ultimi due concorsi espletati, si può affermare che le domande di partecipazione alla prova preselettiva sono state in media circa 25.000 e che i candidati che si sono presentati alla stessa si attestano attorno ad 11.000. Di questi, gli ammessi alle prove scritte sono stati 1557 nel concorso bandito con D.M. 17 ottobre 2000 e 1783 in quello bandito con D.M. 12 marzo 2002.
I tempi di espletamento delle prove sono riassunti nel prospetto che segue:

Concorso bandito con D.M. 17.10.2000, Presidente MACIOCE; 17 mag. + 17 suppl., 8 prof. + 4 suppl.; 1557; (inizio correzione elaborati 5.7.2001 - termine 9.1.2002); 320; (Uditori nominati
con DM. 19.11.2002)

Concorso bandito con D.M. 12.3.2002, Presidente CANTILLO; 24 mag. + 17 suppl. 8 prof. + 2 suppl; 1783; (inizio correzione elaborati 11.2.2003-termine 1.7.2003); 412 (Prove orali concluse nel mese di luglio 2004)

Concentrando l'attenzione sul concorso bandito con D.M. 12 marzo 2002, caratterizzato dal maggior numero di ammessi alle prove scritte, possiamo così riepilogare i tempi di lavoro: la prova preselettiva si è tenuta nel mese di ottobre 2002 e gli orali si sono conclusi a fine giugno 2004, per un tempo totale di circa 20 mesi, e questo a fronte di quasi 1.800 ammessi alle prove scritte e di poco meno di 1.500 candidati che hanno consegnati entrambi gli elaborati.
Questi tempi di espletamento del concorso sono stati garantiti avendo una commissione composta da 32 commissari titolari che si è divisa in due sottocommissioni, ciascuna delle quali ogni giorno ha corretto gli scritti di 8 candidati ed ha quindi proceduto all'esame orale di 3-4 candidati. Va segnalato, a questo proposito, che la presenza di due sole prove scritte comporta un certo rallentamento della prova orale, dovendo i commissari dedicare un tempo maggiore alle materie fondamentali esclude dagli scritti (nella specie le materie di penale e procedura penale). Le prove orali hanno richiesto un tempo che va dal settembre 2003 alla fine del mese di giugno 2004.
2.6.2. Le possibili previsioni per i due concorsi oggetto del decreto legge - Considerato il fattore incentivante che deriva dalla esclusione della prova preselettiva, non è difficile prevedere che il numero di coloro che si presenteranno alle prove scritte sarà molto pi ampio di quello sopra ricordato; valore che è suscettibile di ulteriormente incrementarsi se si darà corso alla ipotizzata riapertura dei termini.
E' difatti ragionevole stimare in oltre 10.000 il numero degli aspiranti uditori che saranno ammessi alle prove scritte.
Un numero così elevato di candidati, che vanifica ogni logica di deflazione fatta propria dal legislatore del 2001, appare in grado di porre gravissimi ostacoli sulla via di un rapido ed efficace svolgimento dei concorsi.
Non possono trascurarsi le diseconomie conseguenti al ricorso ad una commissione composta da un numero particolarmente elevato di componenti ed in grado di operare per sottocommissioni, con le conseguenti ricadute in tema di costi e in tema di approntamento delle strutture logistiche (non va dimenticato che le due sottocommissioni che hanno appena concluso i lavori non hanno potuto operare nei medesimi giorni per assenza di spazi e di supporti). N può sottacersi che sia gli uffici giudiziari sia le università dovranno sopportare maggiori disagi a seguito dell'esonero dal lavoro di un numero così accresciuto di commissari.
Infine, l'ampliamento numerico della commissione rende oggettivamente pi complesso garantire la omogeneità dei criteri di correzione e delle prassi di lavoro, ed anche questo è tema che non solo dovrà essere attentamente affrontato, ma avrebbe richiesto una particolare attenzione nel momento in cui il decreto legge in esame ha individuato le categorie non soggette a prova preselettiva.
Un ulteriore aspetto concerne gli aspetti logistici. Un numero così elevato di candidati partecipanti alle prove scritte richiederà il reperimento di spazi enormemente pi vasti di quelli utilizzati in passato, e porrà probabilmente il problema della opportunità di dislocare la prova su pi sedi territoriali. Tale soluzione comporterebbe non poche difficoltà di coordinamento dei lavori della commissione e delle sue inevitabili articolazioni.
Infine, non vi è dubbio che nonostante la ricerca di nuove soluzioni ed il rafforzamento della commissione i tempi dei concorsi finirebbero per allungarsi rispetto a quelli - non inferiori a 20 mesi - che abbiamo sopra evidenziato. Il che, considerate le conseguenze di una probabile riapertura dei termini, porta a prevedere che in assenza di interventi organizzativi eccezionali, il primo dei due concorsi banditi non potrà concludersi prima della fine del 2007.
A queste considerazioni sui tempi dei concorsi deve aggiungersi la constatazione che una selezione basata su due sole prove scritte tende inevitabilmente ad essere meno rigida, così come dimostrano gli esiti del concorso bandito con D.M. 12 marzo 2002, con la conseguenza che appare assai probabile che al numero molto elevato dei concorrenti faccia seguito un numero di idonei assai maggiore dei posti banditi.
L'unica soluzione che appare adeguata a fronteggiare l'oggettiva difficoltà selettiva ed organizzativa conseguente alla situazione cui il D.L. intende offrire risposta, appare quella dell'eliminazione della prova preselettiva, ormai snaturata rispetto all'originaria filosofia deflativa, ed il ripristino delle tre prove scritte, capaci di garantire una migliore e pi adeguata selezione, anche ai fini dell'ammissione alla prova orale.
A questo proposito si osserva che il conseguente, prevedibile, allungamento dei termini di correzione potrebbe essere contenuto o eliminato dall'incidenza che la terza prova scritta ha sul numero dei candidati che portano a compimento le prove, nonch dal possibile potenziamento delle strutture complessivamente dedicate all'espletamento del concorso e dalla adozione delle pi opportune procedure di correzione.».