Mozione del Congresso di Roma sulla giustizia civile


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Gruppo di lavoro sulla giustizia civile

XIV Congresso Nazionale di Magistratura Democratica

Documento sulla giustizia civile

1. Il processo riformatore avviato negli anni '90 e il successivo disimpegno
sul piano politico

Il processo riformatore avviato agli inizi degli anni '90 per restituire
capacità di funzionamento alla giustizia civile, e portato avanti con
l'attuazione della novella sul processo civile e della legge sul giudice di
pace, l'introduzione dei g.o.a. per la definizione degli arretrati, e
l'unificazione degli uffici giudiziari di primo grado, aveva cominciato a
produrre i primi effetti, per quanto, essenzialmente, solo nei giudizi di
primo grado ed in modo disomogeneo sul territorio nazionale. Ma a quei primi
interventi, che si ponevano come semplici tasselli di ciò che avrebbe dovuto
costituire un pi ampio, coerente ed organico disegno riformatore, non ha
fatto seguito il sostegno indispensabile affinch potessero prodursi
risultati diffusi e duraturi.

Il Ministro, cui competono l'organizzazione e il funzionamento dei servizi
relativi alla giustizia, ha dichiarato che non intende iniettare nuove
risorse in un sistema che non funziona, e che ogni intervento sul piano
organizzativo è stato accantonato fino a quando non sarà attuato un nuovo
equilibrio tra politica e magistratura e non verrà realizzata una
complessiva riforma dell'ordinamento giudiziario. Conseguentemente:

- i fondi destinati alla giustizia hanno subito un taglio del 10%, e
si registra un regresso significativo nelle stesse disponibilità di cassa
degli uffici giudiziari, in molti dei quali scarseggiano perfino la carta ed
i ricambi per i personal computer o la benzina per le autovetture;

- la prospettiva di revisione delle circoscrizioni giudiziarie è
stata abbandonata;

- non si sa quando verranno attuati il riassetto organico della
magistratura onoraria e la redistribuzione sul territorio;

- ben due dei tre concorsi previsti dalla legge n. 48 del 2001 per
l'aumento dell'organico della magistratura sono stati differiti ancora di un
anno, nonostante le quotidiane disfunzioni della giustizia ed i rinvii e
ritardi che continua a subire la trattazione dei processi, anche nei settori
pi delicati della giurisdizione come quelli relativi alle controversie di
lavoro;

- non si pone rimedio alle rilevanti carenze di organico del
personale amministrativo, n vengono attuate le già deliberate misure di
riqualificazione del personale, che avrebbe dato la possibilità di
introdurre almeno parzialmente l'ufficio del giudice;

- nulla si fa per affrontare la drammatica situazione delle
notificazioni, causata dalla scopertura di organico del personale
giudiziario e da modifiche normative che hanno accresciuto enormemente le
formalità processuali;

- manca ogni concreta assicurazione in ordine allo sviluppo ed al
completamento di numerosi progetti informatici per i quali sono state già
spese somme consistenti.

2. Gli attacchi ai giudici e i tentativi di ridimensionamento della
giurisdizione ordinaria.

Si assiste nel contempo ad una escalation la quale - attraverso ripetuti e
sistematici attacchi ai magistrati nell'esercizio delle loro funzioni;
l'introduzione di leggi sostanziali e norme processuali di manifesto
privilegio; lo scavalcamento, reso possibile dalla legge, del principio del
giudice naturale; il pretesto delle posizioni culturali e delle appartenenze
ideali dei magistrati come strumento per screditarli e farli apparire
inaffidabili nell'esercizio delle loro funzioni; la pi generale curvatura
restauratrice insita nel progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario -
converge verso il ripristino del giudice "bocca della legge" che veniva
definito impolitico sol perch prono e ossequiente al potere politico
dominante, un giudice che stava al di sotto della Costituzione in quanto
obbediva alla legge anche quando la legge era in contrasto con la
Costituzione.

L'emarginazione progressiva della giurisdizione si inserisce in un contesto
che vede crescere povertà e disuguaglianze ed appannarsi fondamentali
garanzie dello Stato sociale e della dignità della persona. Da un lato al
processo del lavoro si tende a sostituire una giustizia arbitrale
"disancorata dal dovere di applicare le norme inderogabili e lontana dai
modelli alternativi di risoluzione delle controversie tipici della materia
lavoristica"; dall'altro lato le funzioni di giustizia vengono rimodellate
con sempre pi estesa sottrazione al giudice ordinario di controversie
relative ad interessi di precisa rilevanza costituzionale, con relativa
attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione sui diritti in
settori vitali dell'economia e dei beni di primaria importanza per la
collettività (.. ). Un ritorno all'indietro rispetto all'evoluzione
organizzativa dello Stato che, sulla spinta di istanze pi marcatamente
democratiche insite nella Costituzione repubblicana, aveva finito con
mettere in crisi la concezione autoritativa su cui era stato
tradizionalmente fondato il rapporto tra P.A. e cittadino, facendo emergere
come corollario l'esigenza di un controllo giurisdizionale non pi limitato
al solo profilo della legittimità degli atti della P.A., ma esteso
all'esercizio della stessa funzione amministrativa.

3. Le riforme che servono alla giustizia.

Denunciare i rischi di "una giustizia "a due velocità" che scarica
l'inefficienza del servizio su chi è meno in grado di sopportarne i costi ed
ritardi", ed il pericolo di un mercato che "pretende un giudice diverso o
minaccia di fare senza giudici" (sono parole di Carlo Verardi), significa
ribadire la necessità del buon funzionamento della giustizia civile, e
quindi ribadire che occorre:

a) assicurare strutture e mezzi adeguati;

- colmare i ritardi nell'attuazione della legge sull'aumento
dell'organico in magistratura;

- provvedere alla rapida copertura delle vacanze degli organici del
personale amministrativo e degli ufficiali giudiziari, alla costituzione
dell'ufficio del giudice ed alla riorganizzazione territoriale degli uffici
secondo criteri dei efficienza e di funzionalità;

- dare seguito concreto al sistema di monitoraggio dei flussi
giudiziari elaborato dalla commissione "paritetica" CSM/Ministero nella
prospettiva di avviare una conoscenza veridica e completa del lavoro
giudiziario e della situazione dei diversi uffici quale premessa per una
migliore organizzazione ed una pi efficace gestione delle risorse, la cui
sperimentazione si è arenata senza che si conoscano le misteriose
"resistenze esterne" cui il Ministro continua a fare accenno.

Anche l'estesa utilizzazione di tecnologie all'interno di progetti
organizzativi che tengano conto di tutte le componenti del servizio, e
l'impiego moderno ed efficace delle risorse umane, adeguatamente formate e
responsabilizzate, concorrono a realizzare il miglioramento del servizio
nell'ottica degli artt. 97 e 111 della Costituzione.

b) Per migliorare il funzionamento della giustizia civile servono anche
appropriate modifiche della disciplina processuale.

Il fatto che nella giustizia civile si fosse manifestata un'inversione di
tendenza con la diminuzione degli arretrati nei tribunali, era in parte
dovuto anche all'applicazione consapevole delle norme del processo ed al
responsabile esercizio dei poteri direttivi da parte del giudice, favoriti
anche dall'opera di chiarificazione della dottrina e della giurisprudenza e
dall'intensa attività di formazione professionale portata avanti dal
Consiglio superiore della magistratura. Non mancavano e non mancano prassi
disapplicative, con il vuoto succedersi delle udienze iniziali. Il rimedio,
però, non può consistere nella resa a queste prassi, ma deve essere
ricercato sul terreno dell'organizzazione, dell'esercizio delle funzioni
attribuite ai presidenti di sezione dall'art. 47 quater ord. giud., delle
valutazioni di professionalità., salva una razionalizzazione del rito capace
di evitare il vuoto succedersi delle udienze senza perdere i benefici della
collaborazione tra giudice, parti e difensori nella fase preparatoria della
causa, una collaborazione che aiuta a comprendere meglio le posizioni
sostanziali dedotte nella lite, a farle emergere o a precisarle, a favorire
anche approdi conciliativi e di superamento del conflitto.

Non va in questa direzione la proposta di riforma del processo civile
(divenuta già legge nel campo del diritto societario e nelle altre materie
indicate dal d.lgs. n. 5/2003), per la quale è ridimensionato, con il
rischio di ridursi a mera formalità burocratica, il ruolo del giudice
nell'attività di determinazione del thema decidendum e del thema probandum.

Il meccanismo previsto per attuare questo radicale mutamento - con una
riforma che rimetta alle sole parti ed ai difensori le attività di
trattazione e di raccolta del materiale istruttorio con intervento del
giudice solo per la decisione finale e per la risoluzione di eventuali
incidenti o contrasti - non appare idoneo a realizzare l'uguaglianza
sostanziale e a riportare efficienza nella giustizia civile; si pone anche
in contrasto con tendenze dei modelli anglosassoni, che hanno recentemente
valorizzato il ruolo del giudice di direzione del processo, a fini sia di
efficienza che garanzia di parità delle parti.

c) Alla maggiore funzionalità della giustizia civile giovano poi sicuramente
la semplificazione delle forme processuali (purch la semplificazione non si
risolva in sacrificio di necessarie garanzie; la possibilità di
notificazioni e comunicazioni a mezzo fax e posta elettronica;
l'allentamento del rapporto di strumentalità necessaria tra misura cautelare
"ante causam" e giudizio di merito; l'introduzione di un procedimento
semplificato di condanna a cognizione sommaria sul modello del refer
francese; la previsione - quali aspetti di una pi generalizzata esigenza di
riforma del processo esecutivo - di forme di esecuzione processuale
indiretta, di misure coercitive, di strumenti di ricerca di beni mobili da
pignorare. Anche il completamento della informatizzazione degli uffici e la
realizzazione del processo telematico, cui sono legati un profondo
rinnovamento nel modo di porsi dei diversi operatori professionali con
l'organizzazione del proprio lavoro, giova ad un salto di qualità sul
terreno della cultura organizzativa, della resa professionale e della stessa
qualità della giurisdizione.

d) I principi del "giusto" processo e della sua ragionevole durata - oltre
che l'art. 245 del d. lgs, n, 51/1998 - impongono poi di rimodellare compiti
e funzioni della magistratura onoraria nel quadro della cornice
costituzionale di riferimento e nel senso della funzionalità complessiva del
servizio giudiziario, di riorganizzare la distribuzione sul territorio degli
uffici del giudice di pace, di affrontare senza pi indugi il problema
dell'indipendenza anche interna dei magistrati onorari rendendo tra l'altro
trasparente e verificabile l'esercizio delle funzioni dei coordinatori dei
giudici di pace e facendo in modo che la formazione costituisca anche per la
magistratura onoraria il principale veicolo di indipendenza.

e) Il "giusto" processo e la sua ragionevole durata si ottengono infine con
misure dirette a realizzare un tramite effettivo di tutela per tutti,
abbienti e meno abbienti (e misura adeguata di assistenza ai non abbienti
non può considerarsi la riforma sul patrocinio a spese dello Stato,
recentemente entrata in vigore); facendo crescere accanto e intorno al
processo una fitta rete di strumenti capaci di favorire il superamento e la
composizione dei conflitti senza necessità di ricorrere al giudice; facendo
in modo che ogni giurisdizione si caratterizzi per omogeneità di garanzie
sotto il profilo della terzietà ed indipendenza del giudice, e di regole
processuali capaci di assicurare la pienezza del contraddittorio e
l'effettività della risposta di giustizia.

4.Le responsabilità ed i doveri dell'autogoverno.

La maggiore efficienza della giustizia civile è un obiettivo che può essere
raggiunto solo se ciascuna istituzione, nell'ambito delle rispettive
competenze e nello spirito della leale e fattiva cooperazione, sia
seriamente impegnata a perseguirla

Il buon andamento della giustizia civile non richiede soltanto buone leggi,
mezzi adeguati e servizi efficienti. Esso investe direttamente anche i
compiti dell'autogoverno e postula tra l'altro un forte rinnovamento di
cultura organizzativa, poich è anche lì, sul terreno dell'organizzazione,
che si riscontrano non di rado insufficienze, inerzie, disimpegni, a volte
così gravi e intollerabili che ancora oggi esistono uffici giudiziari in cui
la riforma sul giudice unico sembra essere una realtà estranea e lontana.

La vita di interi uffici si svolge a volte al di fuori di chiari e
comprensibili programmi organizzativi, senza alcuna verifica in ordine
all'andamento del servizio, nella mancanza di qualunque momento di confronto
per ricercare le soluzioni pi adeguate alle sue necessità, e con rinuncia
non solo a stimolare momenti di studio, di approfondimen­to, di dibattito
giurisprudenziale, ma anche all'esercizio delle forme pi elementari del
potere-dovere di vigilanza.

Organizzare gli uffici, oggi, vuol dire anzitutto darsi carico della durata
e dei tempi di accesso al processo. In qualsiasi situazione, per quanto
disastrata, è possibile individuare almeno qualche procedimento cui
assicurare la ragionevolezza (se non della durata dell'intero processo)
almeno del tempo di primo accesso del cittadino al suo giudice. In qualsiasi
deserto è, infatti, possibile coltivare alcune oasi che restituiscano al
cittadino il senso concreto della giurisdizione come oggetto di esperienza.

Essere indipendenti non significa comportarsi come se del modo in cui
organizza e si fa il proprio lavoro non si dovesse rendere conto a nessuno.
Verso la sciatteria e il disimpegno non si può avere alcuna indulgenza,
perch è anche da lì che nascono i disagi e i disservizi per gli utenti,
oltre al discredito dell'istituzione giudiziaria ed al suo allontanamento
dalla coscienza collettiva.

Non dobbiamo stancarci di ripetere che il buon funzionamento della giustizia
postula anche criteri di rigorosa selezione nella nomina dei dirigenti degli
uffici e nel conferimento degli incarichi semidirettivi, implica capacità di
intervento contro ogni forma di abuso, di inettitudine o di inerzia;
annovera tra le sue condizioni un sistema di verifiche periodiche ed
effettive della professionalità. Come annovera la capacità di saper
riconoscere le prassi virtuose e i modelli positivi, di incentivarle e
favorirne la diffusione.

5. I compiti della magistratura ed il ruolo della giurisdizione.

La costruzione di una nuova idea di cittadinanza, che "assuma come premessa
necessaria la saldatura tra il riconoscimento dei diritti umani universali -
civili, politici e sociali - a tutti gli essere umani e la consapevolezza
della dimensione ormai pluriculturale delle società democratiche", rimanda
ad un processo assai complesso, di cui sono parte integrante i comportamenti
e le politiche degli Stati nazionali, il futuro della Carta europea dei
diritti e la direzione in cui si evolverà il processo di
costituzionalizzazione in atto, ma a cui concorrono necessariamente anche le
giurisdizioni dei diversi paesi, l'opera dell'avvocatura nel farsi tramite
di promozione e affermazione di diritti, il ruolo del mondo accademico e
della cultura giuridica complessivamente intesa.

Se la giurisprudenza sarà chiamata ad essere, sempre pi spesso, il campo di
un grande confronto civile e democratico, un argine agli arbitrî ed alle
logiche conformatrici del mercato, un tramite di adeguamento delle
legislazioni nazionali ai principi di un nuovo costituzionalismo fondato sui
diritti universali e sulla solidarietà tra persone, ognuno deve saper
ritrovare il senso e l'utilità della propria funzione, sentendosi partecipe
del processo di costruzione che raccoglie questa spinta universale. Una
partecipazione che non si risolve nella fredda o distratta applicazione di
tecniche giuridiche, ma è opera di attenta e paziente comprensione dei beni
materiali e dei valori sostanziali in gioco e, proprio per questo, non può
maturare nel distacco, nell'isolamento o nell'atarassia, ma richiede
confronto continuo, sensibilità culturale, capacità di ascolto. Di qui, tra
l'altro, il ruolo strategico della formazione professionale e
l'insostituibile funzione degli Osservatori sulla giustizia civile, che
nella pratica del dialogo e del confronto hanno saputo dare espressione
concreta alla comune cultura della giurisdizione accomunando magistrati,
avvocati, docenti universitari e personale giudiziario, al di fuori di ogni
logica di appartenenza, nella consapevolezza che la risposta alle difficoltà
di funzionamento della giustizia civile deve essere cercata riaffermando,
nei diversi ruoli, la fedeltà ai valori ed ai principi della Costituzione e,
in particolare, a quello dell'art. 3, co. 2 ed al principio del giusto
processo, come strumento di inveramento e di garanzia dei diritti e delle
libertà.

23 01 2003
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