Documento del Gruppo Lavoro di Md
Il processo del lavoro del 1973, fiore all'occhiello per almeno tre lustri della giurisdizione italiana per la capacità di assicurare risposte credibili in tempi rapidi ed accettabili, anche rispetto alle indicazioni delle istituzioni europee, da più di un decennio in tante, troppe realtà giudiziarie non solo soffre di una oggettiva crisi di rendimento, ma in non pochi casi versa in uno stato comatoso che va ben oltre ogni limite di tollerabilità.
Il nostro convincimento di giudici del lavoro è che il processo del lavoro così com'è - tranne aggiustamenti di mero maquillage - conserva intatte le sue grandi qualità per assicurare una giustizia rapida, efficace ed effettiva. Prova di ciò sta in tutte quelle esperienze - corrispondenti ad uffici di diverse dimensioni e dislocati in diverse aree geografiche - in cui la giustizia del lavoro continua a rappresentare il fiore all'occhiello del servizio giustizia reso al paese.
Questa situazione presenta un carattere ineludibile: in tutti i casi in cui si registra l'incapacità di smaltimento del flusso di contenzioso, gioca un ruolo decisivo l'enormità del contenzioso previdenziale.
È noto: solo in Campania e Puglia si concentra il 50% di tale tipo di controversie e considerando anche Lazio, Calabria e Sicilia la percentuale sale all'80% del dato nazionale, con punte espressive di un vero disastro: a Bari 11 giudici del lavoro sono chiamati a gestire un ruolo complessivo di oltre centomila cause, di cui più di 80mila di previdenza; a Cosenza cinque giudici gestiscono ruoli individuali altrettanto abnormi a causa della proliferazioni di giudizi sulla medesima questione previdenziale per l'inadeguatezza degli uffici dell'Inps a garantire il puntuale soddisfacimento dei diritti di assistiti ed assicurati in un'unica soluzione; a Foggia per alcune tipologie di cause previdenziali la prima udienza, causa l'intasamento dei ruoli dei tre giudici, è fissata non prima di 5-6 anni dalla presentazione del ricorso; nel 2005 a Napoli sono state promosse 34.161 cause di previdenza a fronte delle 1.734 presentate a Milano. E si potrebbe continuare.
Al di là della ben nota peculiarità socio-economica dei distretti meridionali, sulla crisi del processo previdenziale si ripercuote l'assenza di sistemi che possano prevenire od abbattere il contenzioso seriale, che è la fonte principale dell'irragionevole e spropositato numero dei processi previdenziali.
La totale inadeguatezza dei rimedi pre-contenziosi (i ricorsi amministrativi), da un lato e, dall'altro, in talune realtà, l'inefficienza e la deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione, determinano il dilagare del cd. contenzioso patologico, pari secondo stime credibili al 50% complessivo nazionale del contenzioso previdenziale, il più delle volte artificiosamente creato su controversie che non hanno alcun margine di dubbiosità ma che nascono dalla tardiva o mancata applicazione da parte degli istituti di principi giuridici già consolidati, spesso recepiti dalla loro stessa normativa interna.
Esiste una emergenza non più trascurabile per la giustizia del lavoro e della previdenza, a fronte della quale servono improcrastinabili interventi legislativi ed organizzativi che affrontino con misure vigorose questo disastro.
Sul primo versante. La 2° Commissione Foglia, istituita dai Ministri della Giustizia e del Lavoro, ha concluso nel maggio 2007 i suoi lavori consegnando ipotesi anche forti di riforma dell'intero sistema. Pendono in Parlamento disegni di legge che hanno il medesimo obiettivo: tra gli altri, il d.d.l. 1047/2006 Senato, cd. Salvi-Treu, prevede significativi interventi sia sulla fase amministrativa, sia sul fronte delle cause di serie.
L'intervento riformatore, per poter essere efficace, non potrà che agire sul doppio fronte: il versante amministrativo e quello giudiziale.
Punti essenziali sono:
a) nelle cause basate essenzialmente sull'aspetto sanitario, la previsione del rafforzamento delle strutture medico-legali deputate al giudizio medico, con l'attribuzione espressa alle Commissioni di visita di esperire il tentativo di conciliazione della controversia, sulla base degli esiti dell'accertamento;
b) la previsione per questa tipologia di controversie di un unico grado di giurisdizione di merito o, in alternativa, la valutazione di affidamento alla magistratura non togata di una parte consistente del contenzioso in questione;
c) nei casi di controversie potenzialmente riguardanti un numero consistente di soggetti, l'obbligo per le amministrazioni interessate di informare i Ministeri competenti e di promuovere incontri tra tutte le istituzioni pubbliche e private (sindacati, patronati) interessate alla questione per trovare soluzioni interpretative ovvero di gestione amministrativa delle cause seriali;
d) la previsione, in caso di serialità determinata da norme in materia pensionistica o contributiva, di percorsi giudiziali agevolati per raggiungere in tempi brevi la definizione dell'interpretazione della disciplina da parte della Corte di Cassazione e di dotazione per tale interpretazione dell'effettiva capacità di estensione del "giudicato" agli altri soggetti individuali nelle medesime condizioni.
E' dunque indispensabile un intervento urgente del legislatore, che dia priorità assoluta alle disposizioni processuali in materia previdenziale.
Ma non basta: servono le energie e le intelligenze di tutti per evitare il definitivo collasso, a cominciare dal secondo versante, quello dell'assetto organizzativo degli uffici del lavoro.
Il Consiglio Superiore della Magistratura ed il Ministero della Giustizia, ognuno per la parte di competenza, hanno l'obbligo di intervenire con decisione in tempi ristretti nel formulare un vero e proprio Piano d'emergenza per la giustizia del lavoro.
Il C.S.M. deve finalmente affrontare la questione della conoscenza dei dati, anche attraverso indagini ad hoc presso i Tribunali in maggiore sofferenza, da effettuare insieme al Ministero; comprendere quanto del contenzioso esistente sia reale e quanto patologico, quanto in ambito organizzativo possono fare i Presidenti delle sezioni lavoro per realizzare anche prassi di lavoro e modalità di assegnazione dei processi che disincentivino la reiterazione esasperata di domande ed istanze basate sul solo interesse della difesa legale ed extragiudiziaria di lucrare sulle spese di giudizio; sollecitare i dirigenti a realizzare prassi virtuose con il Foro e con gli enti previdenziali implicati per lo smaltimento e la gestione dello spaventoso arretrato; soprattutto determinare - attraverso l'analisi ragionata dei flussi in entrata ed in uscita - l'effettivo fabbisogno di giudici, di personale amministrativo (che è supporto indispensabile), di tecnologia e di altre risorse materiali da destinare ai singoli uffici del lavoro, alcuni dei quali - già si sa - vanno assolutamente potenziati, quanto meno per tornare a lavorare su "numeri" accettabili.
Il Ministero, a sua volta, va sollecitato a collaborare con il C.S.M. in tali compiti, ponendosi con urgenza l'obiettivo - nell'ambito della improcrastinabile revisione delle circoscrizioni giudiziarie del paese, "tarate" ancor oggi sugli assetti socio-economici prerepubblicani - della revisione dell'organico complessivo e ufficio per ufficio della giustizia del lavoro e delle dotazioni complessive di essa, che gli competono ai sensi dell'art. 110 Cost., sollecitando inoltre il Parlamento ad introdurre le citate indifferibili modifiche legislative.
I dirigenti di sezione ed i singoli giudici del lavoro sono chiamati a riportare la realtà del rito speciale che applicano alla idea riformatrice del legislatore del 1973, che in troppi casi si è andata perdendo, e di tendere allo scopo anche attraverso la costituzione in tutte le sedi possibili di Osservatori e di Protocolli di gestione del processo con i soggetti collettivi ed individuali, istituzionali e non, coinvolti.
Gli avvocati, individualmente e tramite le loro rappresentanze istituzionali ed associative, hanno pieno titolo per condividere la realizzazione del "piano d'emergenza" ed il compito di riportare l'esercizio della professione - nelle situazioni di maggiore degrado e strumentalizzazione del processo - ai valori etici e della deontologia, censurando gli evidenti abusi.
A questa prospettiva emergenziale non possono e non devono sottrarsi gli enti previdenziali, al cui disfunzionamento va addebitata tanta parte di questo disastro. Serve, in primo luogo, un forte investimento in uomini e risorse per potenziare strutture inadeguate a far fronte alle domande di prestazione di assistiti ed assicurati. Serve, e non può più essere trascurato, l'impegno a metter mano al tema della responsabilizzazione dei singoli uffici territoriali, verso i cittadini ed i loro diritti, senza indulgenze e senza connivenze e senza trincerarsi dietro problemi di bilancio per pagare domani complessivamente il doppio o il triplo di quello che è obbligo pagare oggi.
Per affrontare l'emergenza servono, dunque, interventi plurali incisivi e coraggiosi nel settore previdenziale, puntando su una forte razionalizzazione legislativa. L'unica cosa da evitare è di fare quanto si è fatto finora, ovvero nulla.
Pistoia-Modena, 1° novembre 2007
Il Gruppo-lavoro di
Magistratura democratica