Gruppo di lavoro sull'immigrazione


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Immigrazione: un banco di prova per la democrazia costituzionale, un
terreno di impegno concreto per la giurisdizione e per Magistratura
democratica

«La realtà dell'immigrazione in Italia ha due volti. Il primo è
rappresentato da poco meno di tre milioni di stranieri regolarmente
soggiornanti, corrispondenti a quasi il 5% della popola-zione, ossia ad
una regione italiana media: è il volto dell'immigrazione nelle nostre
scuole e nel mondo del lavoro, dove la società multiculturale non è una
prospettiva, ma una realtà quotidiana ormai consolidata. Il secondo è
il volto del centro di Lampedusa e dei respingi-menti verso la Libia,
il volto delle gravi violazioni dei diritti fondamentali della persona
denun-ciate dai rapporti di autorevoli organizzazioni umanitarie e da
incisive inchieste giornalistiche; ma è anche il volto delle aule dei
tribunali dove arresti e direttissime per i reati artificiali
colle-gati all'espulsione assorbono in modo abnorme le risorse degli
apparati giudiziari e di poli-zia».

E' questa la descrizione della realtà dell'immigrazione in
Italia con la quale esordiva il do-cumento - «Una svolta possibile e
necessaria. Dieci punti per una nuova politica del diritto
dell'immigrazione» - diffuso nel giugno del 2006 da Magistratura
democratica e dall'Asgi (As-sociazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione). Il documento raccoglie le proposte «per una
legislazione giusta ed efficace sull'immigrazione» frutto della
elaborazione comune svi-luppata da più di dieci anni e offre una serie
di indicazioni per «una politica del diritto della convivenza»
derivanti dalla riflessione più di recente avviata, offrendo le une e
le altre all'analisi dei giuristi e al dibattito politico-culturale su
temi cruciali per la tenuta delle garan-zie costituzionali della
persona e per la qualità della nostra società democratica.

Per la loro obiettiva rilevanza o, comunque, per la più
immediata attinenza che li caratte-rizza rispetto all'impegno cui è
chiamata la giurisdizione, è opportuno riprendere e sviluppare nel
dibattito congressuale di Magistratura democratica alcuni spunti
dell'analisi offerta dal documento del giugno 2006.

Il diritto speciale dei migranti.

Fin dalla presentazione del disegno di legge governativo poi
approvato con la legge Turco-Napolitano, abbiamo espresso una posizione
di netta contrarietà alla detenzione ammini-strativa: il trattenimento
nei centri di permanenza temporanea, infatti, si concretizza in una
restrizione di tipo carcerario della libertà personale del migrante,
disposta sulla base di pre-supposti applicativi largamente
discrezionali, sottratta ad un effettivo controllo giurisdizionale, del
tutto sproporzionata rispetto al provvedimento di espulsione alla cui
esecuzione è finaliz-zata e assolutamente inutile ai fini di una
gestione razionale dell'immigrazione irregolare.

Le rotture sul piano dei princìpi e delle garanzie - è una
regola costante - hanno una na-turale capacità espansiva. E così il
trattenimento amministrativo è stato esteso, nel 2002, anche ai
soggetti che richiedono il riconoscimento dello status di rifugiato;
poi, con la rifor-ma iper-proibizionistica del D.P.R. n. 309/1990
varata alla fine della scorsa legislatura, il mo-dello di limitazione
dei diritti fondamentali della persona sperimentato sul terreno della
condi-zione giuridica dei migranti è stato riproposto con riferimento
alle misure amministrative applicabili agli assuntori di stupefacenti.

Dopo che la Corte costituzionale aveva dichiarato
l'illegittimità della disciplina relativa alla convalida
dell'accompagnamento alla frontiera, il legislatore del 2004 ha
attribuito al giudice di pace la competenza sull'intera materia delle
espulsioni, ossia anche con riferimento a provvedimenti destinati ad
incidere sulla garanzia dell'habeas corpus: si è trattato di una scelta
(peraltro anticipata dalle prassi distorte di alcuni uffici e dalle
determinazioni del C.S.M., che avevano in gran parte delegato ai g.o.t.
dette materie) che esaspera le torsioni del diritto speciale dei
migranti e che Magistratura democratica ha criticato - e deve
conti-nuare a criticare - con forza.

Con la legge Bossi-Fini era stato poi introdotto un
meccanismo arresto/giudizio diret-tissimo/espulsione incentrato sui
reati collegati all'espulsione: travolto, ancora una volta, dalla Corte
costituzionale, che aveva significativamente definito impropria la
finalizzazione dell'arresto dello straniero alla sua espulsione, il
meccanismo è stato re-introdotto dalla suc-cessiva legge n. 271 del
2004 attraverso la trasformazione in delitti di tali reati, puniti oggi
con pene severissime che esaltano, se comparate con quelle previste per
la criminalità dei colletti bianchi, la poco innocente schizofrenia
della nostra giustizia penale.

Gli effetti sull'attività giudiziaria sono sotto gli occhi di
tutti (e sono stati analizzati nella ri-cognizione pubblicata sulle
nostre Riviste circa i dati e le prassi più significative riguardanti i
processi per i reati di cui agli artt. 13 e 14 del t.u. imm.):
nell'azione degli organi di polizia e nella realtà di molti nostri
tribunali la repressione dei reati marcatamente artificiali colle-gati
all'espulsione rappresenta la vera priorità della giustizia penale, una
priorità che assorbe una parte rilevantissima delle risorse a
disposizione della macchina giudiziaria, rele-gando in secondo piano la
sicurezza vera delle città (quella messa a repentaglio, prima di tutto,
dai reati contro la vita e l'incolumità individuale, ma anche dai reati
contro il patrimonio). E sotto gli occhi di tutti è l'impatto provocato
dalla configurazione quali delitti dei reati colle-gati all'espulsione
sul sistema carcerario (all'interno del quale, peraltro, i detenuti
stranieri scontano gravi difficoltà nell'accesso alle misure
alternative): come ha segnalato lo stesso Ministro della giustizia,
solo nel 2005 ben 11.519 ingressi in carcere sono avvenuti in
rela-zione a tali reati.

La società multiculturale e la giurisdizione.

Di fronte alla realtà di una società come quella italiana che è
già, in misura significativa, una società multiculturale, la
discussione pubblica e l'elaborazione politica sui relativi temi sono a
dir poco arretrate. La disciplina di ingresso e soggiorno è costruita
in modo da produr-re irregolarità, mentre la disciplina
sull'allontanamento - il diritto speciale nei suoi profili pe-nalistici
e di diritto amministrativo - rappresenta il vero baricentro della
legislazione sull'immi-grazione e dell'azione dei pubblici poteri.
Così, la visione dell'immigrazione che sta alla base della nostra
normativa resta sempre la stessa, la visione dell'emergenza e
dell'invasione: il migrante come ospite in prova perpetua, per il quale
ogni seria prospettiva di stabilizzazione deve fare i conti con una
condizione giuridica all'insegna della precarizzazione; il migrante
come soggetto in sé pericoloso per l'ordine pubblico, da assoggettare
ad una fitta rete di controlli di polizia e a misure finalizzate
all'espulsione destinate ad incidere pesantemente sulla libertà
personale.

Da questo punto di vista, chiudere la stagione del diritto
speciale dei migranti rappresenta il presupposto per iniziare a mettere
a fuoco le linee di una politica del diritto della convi-venza,
affrontando i gravi problemi posti dalla società multiculturale senza
approcci irenistici, che questi problemi corrono il rischio di
sottovalutare.

Anche su questo terreno esistono compiti della politica e doveri della giurisdizione.

La politica deve promuovere una svolta - possibile e necessaria
- sulle politiche del diritto dell'immigrazione: abolizione del diritto
speciale dei migranti, introduzione di norma-tive sugli ingressi e sul
soggiorno giuste ed efficaci e di una disciplina su richiedenti asilo e
rifugiati in linea con la Costituzione e con la normativa
internazionale, promozione effettiva di quelle misure di «integrazione
sociale» previste dal titolo quinto del testo unico del 1998 ma in
concreto largamente inattuate.

I doveri della giurisdizione devono essere orientati, innanzi
tutto, ad assicurare la tutela del nucleo essenziale, intangibile dei
diritti fondamentali della persona, che, in quanto legge del più debole
(Ferrajoli), devono essere protetti anche nei confronti di una
determina-ta identità culturale e dei gruppi sociali che la esprimono:
in particolare, la giurisdizione -quella penale, ma anche, con un
approccio mite, quella civile e quelle minorile - deve garan-tire,
all'interno della famiglia, i diritti fondamentali dei minori e delle
donne in conflitto con le culture di appartenenza.

In una seconda prospettiva, la giurisdizione è chiamata ad
esercitare un ruolo di pro-mozione dei diversi profili del «diritto
alla diversità culturale, religiosa e linguistica» per usare
l'espressione dell'art. 22 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea: spe-cialmente sui delicati terreni della famiglia
e dei minori, che già oggi impegnano sensibilmen-te la giurisdizione,
le questioni e i conflitti derivanti dalla presenza di immigrati nel
nostro Paese pongono rilevanti sfide non solo alla cultura dei
magistrati, ma anche alla loro forma-zione e alla stessa organizzazione
dell'attività giudiziaria (si pensi, ad esempio, ai rilevanti problemi
derivanti dalla necessità di garantire il diritto all'interprete).

D'altra parte, è la collocazione istituzionale della
giurisdizione in un sistema pluralistico a far sì che essa sia
fisiologicamente uno dei primi luoghi in cui soggetti ed interessi
nuovi cer-cano un riconoscimento nello spazio pubblico: in questa
prospettiva, la promozione dei diritti sociali dei migranti può trovare
un valido strumento nella normativa antidiscriminatoria - introdotta
prima attraverso l'azione ad hoc prevista dall'art. 44 t.u.imm., poi
attraverso il rece-pimento delle direttive comunitarie in materia -
che, pur presentando un grado di effettività ancora insoddisfacente
(sia nell'utilizzo di tali procedure, sia nell'applicazione
giurispruden-ziale), rivela potenzialità senz'altro da valorizzare.

Un ruolo-chiave è poi rivestito dalla giustizia del lavoro,
chiamata ad intervenire sulla condizione del lavoratore immigrato, una
condizione pesantemente segnata da una realtà di sottoprotezione
economico-sociale destinata a saldarsi con la precarizzazione giuridica
che caratterizza la disciplina del soggiorno dello straniero: anche su
questo terreno, l'analisi della giurisprudenza e delle prassi segnala
come il lavoro da svolgere sia complesso e impegnati-vo, ma, allo
stesso tempo, decisivo per contrastare la condizione di cittadinanza
dimezzata alla quale sono soggetti i lavoratori immigrati.

L'impegno per la giurisdizione e per Magistratura democratica

L'impegno di Magistratura democratica sui diversi profili delle
questioni concernenti l'immigrazione si è sviluppato, innanzi tutto,
nella direzione dell'analisi critica della legisla-zione e della
giurisprudenza. Il nostro sforzo ha contribuito a far crescere - tra i
giuristi e nella magistratura - l'attenzione verso le profonde torsioni
delle garanzie fondamentali che caratterizzano la condizione giuridica
del migrante, un'attenzione di cui lo spessore degli o-rientamenti
della giurisprudenza e l'intenso dialogo che essa ha saputo instaurare
con il giu-dice delle leggi (più volte intervenuto per dichiarare
l'illegittimità costituzionale di segmenti centrali della legislazione
o per fornire di essi interpretazioni costituzionalmente orientate)
rappresentano la migliore testimonianza.

Naturalmente, molto, anzi moltissimo resta ancora da fare.
Molte prassi degli uffici giu-diziari appaiono ancora fortemente
condizionate da approcci burocratici destinati a riflettersi
pesantemente sulla effettività della tutela giurisdizionale e molti
orientamenti giurisprudenziali non sono in grado di emanciparsi da un
formalismo poco consapevole della rilevanza degli interessi in gioco e
della complessità delle questioni affrontate, spesso riconducibili ad
un in-treccio di rami diversi dell'ordinamento e a fonti eterogenee
(anche internazionali). Le stesse pronunce del giudice costituzionale
non sempre sono apparse pienamente in linea con il principio
personalistico e il principio d'eguaglianza che, sul terreno dei
diritti fondamentali della persona, non ammettono discipline
differenziate in base alla cittadinanza.

Le prassi giudiziarie e la giurisprudenza sulle diverse
questioni dell'immigrazione devono dunque restare centrali nell'impegno
di Magistratura democratica, un impegno che in questi anni si è
indirizzato anche verso la riflessione critica sulle normative
succedutesi nel tem-po e, più in generale, sugli indirizzi di politica
del diritto che esse hanno espresso. La par-tecipazione alla
discussione pubblica sulle politiche del diritto in tema di
immigrazio-ne si è alimentata attraverso un intenso dialogo con i
diversi soggetti che operano nei vari campi dell'immigrazione, ossia
con l'associazionismo laico e religioso (in particolare, l'Arci di cui
Md è co-organizzatrice del meeting annuale di Cecina, il principale
punto di incontro dell'universo dell'immigrazione), con i sindacati,
con le organizzazioni umanitarie.

Un rilievo particolare assume la collaborazione ormai
consolidata di Magistratura democratica con l'Asgi. Frutto di questa
collaborazione è la rivista trimestrale Diritto, immigrazione e
cittadinanza, che dal 1999 affronta in modo sistematico tutti i profili
della condizione giuridica del migrante, offrendo un'approfondita
rassegna della giurisprudenza - anche sovranazionale - sulle diverse
materie incidenti su tale condizione. La collaborazione con l'Asgi si
sviluppa poi su molti altri terreni, dalla periodica organizzazione di
momenti di approfondimento seminariale sui temi maggiormente dibattuti
nella giurisprudenza e nella di-scussione generale all'adozione di
iniziative finalizzate alla partecipazione al dibattito giuridi-co,
politico e culturale sui temi dell'immigrazione: ad esempio,
all'indomani dell'attribuzione legislativa delle competenze sui ricorsi
in materia di espulsione ai giudici di pace, Md e Asgi hanno curato
un'agile pubblicazione ricognitiva delle principali questioni in
materia, pubblica-zione che è stata più volte ristampata e ha avuto
un'ampia diffusione.

Sempre allo scopo di assicurare il maggior coinvolgimento
degli operatori e, prima di tut-to, dei magistrati nell'analisi della
legislazione e della giurisprudenza sui temi dell'immigrazione,
l'impegno di Magistratura democratica ha utilizzato altri canali:
Questione Giustizia, che negli ultimi anni dedica costantemente uno
spazio ai temi dell'immigrazione; la promozione e la partecipazione a
momenti di formazione; la recente realizzazione di una mailing list
tematica, che ha superato i 150 iscritti.

Su tutti questi terreni, Magistratura democratica è chiamata a
fare di più e meglio: lo esigono non un astratto richiamo all'identità
politica e culturale del gruppo, ma l'urgenza con-creta di fare la
nostra parte - la parte di giuristi, magistrati e cittadini - di fronte
ai diritti negati dei migranti e, più in generale, di fronte al rischio
di una regressione della giurisdizione verso l'età del gelo
costituzionale, quando, come diceva una canzone, «cercavi giustizia e
incon-trasti la legge».

Lo sguardo sulla giurisdizione e un ponte verso l'esterno: l'immigrazione e le prospet-tive di Magistratura democratica

La discussione seguita alla dura sconfitta elettorale nelle
elezioni per il C.S.M. ha fatto emergere il rischio di una sorta di
incomunicabilità tra le "due anime" di Magistratura demo-cratica.

L'esperienza del gruppo di lavoro sull'immigrazione - e il
contributo che vuole offrire al confronto congressuale - è che le
diverse dimensioni dell'iniziativa di Md possono e de-vono
necessariamente interagire. Lo sguardo sulla realtà quotidiana della
giurisdizione (e, quindi, l'attenzione alle condizioni materiali
dell'attività giudiziaria, alla situazione organizzati-va degli uffici
e ai suoi profili ordinamentali), la riflessione critica sulla
giurisprudenza e sulle prassi, la partecipazione nella sfera pubblica
al dibattito sulle politiche del diritto, la capacità di gettare un
ponte verso l'esterno, verso la società, verso i soggetti deboli, per
adoperare le parole di Pino Borrè, sono tutti tasselli di un mosaico
del quale è necessario valorizzare la ricchezza e la complessità e,
allo stesso tempo, assicurare l'unitarietà.

Una rivendicazione, nella definizione dei contenuti
dell'azione di Magistratura democrati-ca, della centralità dei diritti
svincolata da una costante - e, per così dire, strutturata -
atten-zione alla giurisprudenza e alle prassi degli uffici (e, dunque,
alla loro situazione organizzati-va, ai carichi di lavoro e ai vari
aspetti del quotidiano dell'attività giudiziaria) correrebbe il
ri-schio di assumere una dimensione declamatoria e, comunque, di
smarrire la capacità di inci-dere, in concreto e in profondità, nella
risposta giudiziaria. Ma la questione dei diritti - della effettività
dei diritti fondamentali, degli strumenti per inverarla, del ruolo e
della responsabilità della giurisdizione nel garantirla - deve restare
centrale nella elaborazione e nella iniziativa di Magistratura
democratica, dentro e fuori la magistratura.

Ed è in questa prospettiva che l'impegno concreto di
Magistratura democratica sulle di-verse questioni dell'immigrazione
deve essere rilanciato dal congresso di Roma. Diceva Lui-gi Di Liegro:
«nulla come la normativa sugli stranieri ci dice in maniera profonda
che cosa siamo». Che cosa siamo e, possiamo aggiungere, che cosa stiamo
diventando: e que-sto vale per la nostra società, per la fisionomia
complessiva dell'ordinamento giuridico, per il ruolo della
giurisdizione. E vale anche per Magistratura democratica.

17 07 2007
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