Validita' ed efficacia della Carta di Nizza nell'incerto processo di costituzionalizzazione dell'Unione


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di Giacinto Bisogni, Giuseppe Bronzini e Valeria Piccone

Premessa

Nel Dicembre del 2000 la Carta di Nizza è stata "siglata" solennemente da tre istituzioni comunitarie: il Parlamento, la Commissione, il Consiglio europeo; successivamente è stata pubblicata a cura dell'Unione, anche se non tra i documenti ufficiali. Al momento della firma il Presidente del Parlamento europeo ha ricordato che "chi segna, si impegna", analoghe dichiarazioni hanno reso gli altri organi sovranazionali.
Il Testo della Carta è stato- come noto- elaborato da una Convenzione nominata al Consiglio di Colonia e composta da rappresentanti dei governi, dei Parlamenti nazionali e di quello Europeo, dopo un ampio dibattito aperto anche alla società civile; sulla Carta si sono espressi positivamente a larghissima maggioranza gli organi elettivi dei singoli paesi e di Strasburgo (1).
E' ben vero che nel Dicembre del 2000 non si è deciso sulla validità "giuridica" della Carta, ma al Trattato di Nizza è stata allegata una dichiarazione sul "futuro dell'Unione" che tra i 4 temi indicati come temi ineludibili per rilanciare il "progetto europeo" indica proprio la definizione del punto lasciato irrisolto e prospetta una inclusione della Carta nella trama dei Trattati. Per quanto la Conferenza intergovernativa conclusasi a Nizza non se la sia sentita di optare per una "obbligatorietà "della Carta, è evidente dalla dichiarazione il proposito di non consentire che la stessa potesse scolorire in una delle tante Carte meramente programmatiche- soprattutto in materia sociale- di cui l'Unione era già dotata.
Da quel momento la Carta ha trovato comunque una sua storia della vita istituzionale e giurisprudenziale dell'Unione ( ma non solo in questo pi ristretto ambito): la Commissione con la comunicazione del 13.3.2001(2 ) ha adottato una sorta di codice di condotta ad uso interno che prevede che ogni proposta di atto normativo venga assoggettata ad un controllo a priori di compatibilità con la Carta, prima di essere approvata. Anche il Parlamento si è mosso in una analoga direzione e tutte le pi significative risoluzioni dell'Assemblea di Strasburgo recano sistematicamente un riferimento al Testo sui diritti fondamentali licenziato a Nizza. Ancora il mediatore europeo richiama già nel gennaio del 2001 la centralità del diritto ad una buona amministrazione consacrato tra i fundamental rights nell'elenco di Nizza ed invita la Commissione a trarne le dovute conseguenze (3 ). I nuovi 10 stati ammessi all'Unione di recente sono stati "scrutinati" circa l'affidabilità dei meccanismi interni di tutela dei diritti umani alla luce della Carta ed analogamente è in corso tale verifica per Romania, Bulgaria e Turchia ; nel "programma dell'Aia" ( 4 -5 Novembre 2004) con cui si è approvato il documento programmatico dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il prossimo quinquennio si legge che "devono essere pienamente rispettati i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla CEDU e dalla Carta dei diritti fondamentali" e che "l'Unione, compreso le sue istituzioni sarà giuridicamente obbligata a garantire che in tutti i settori di sua competenza i diritti fondamentali siano non solo rispettati, ma anche attivamente promossi" (4).
Persino a livello sub-statale Regioni come la Calabria o la Basilicata hanno recentemente inserito un riferimento alla Carta bei loro nuovi Statuti regionali.
Si potrebbe andare avanti a lungo con i "segnali "- su quelli provenienti dalla giurisprudenza torneremo- che denotano il carattere non meramente simbolico e programmatico della Carta ( tesi che peraltro sul piano teorico non sembra avere interpreti significativi), ma vale la pena conclusivamente di citare la recente approvazione del regolamento che istituisce l'Agenzia per i diritti fondamentali in Europa (5), attraverso la quale si intende monitorare lo stato di effettiva tutela delle prerogative essenziali dei cittadini ( e non solo) nel vecchio continente, alla luce del Testo approvato a Nizza, seguendo così le indicazioni della migliore dottrina (6 ).

L'EUROPA DEI DIRITTI: UN DISCORSO CHE VIENE DA LONTANO

Ancora pi forti nel senso di una validità ( sia pure sui generis, ma l'ordinamento dell'Unione ci ha insegnato da tempo a convivere con situazioni "ambigue" che poco si prestano a rigide dicotomie, tipiche dei diritti nazionali) della Carta sono i segnali che vengono dalla giurisprudenza. Un riferimento alla Carta si è avuto ancor prima del 7 dicembre del 2000 da parte del Tribunale costituzionale spagnolo (7), seguito poi da altre Corti costituzionali compreso- in pi di una occasione- la nostra Corte. Il Tribunale di prima istanza ha utilizzato al Carta in numerose occasioni ed ancor pi imponente è stato il richiamo operato dagli Avvocati generali per i quali il trarre argomenti e ispirazione, nell'opera di ricostruzione del diritto comunitario e del rapporto con le legislazioni nazionali, dal Testo di Nizza è divenuto affare di tutti i giorni, pi la regola che l'eccezione (8). Ancora non sono mancati i giudici nazionali ( anche amministrativi) nel ricorrere alle formulazioni della Carta, così come la Corte di cassazione italiana; persino un organo giurisdizionale non appartenente all'Unione come la Corte di Strasburgo ne ha fatto buon uso (9), mostrando la portata "continentale" dell'elenco voluto inizialmente nel 2000 da soli 15 paesi.
Come ha ampiamente notato la dottrina la Carta ha mostrato l'attitudine ad essere integrata nel circuito giurisdizionale "multilivello "dell'Unione, nei pi vari settori: dalle tradizionali libertà al diritto del lavoro, dal diritto delle persone ai diritti di "ultima generazione" ( come la privacy). La Corte di Giustizia non ha ancora compiuto il "gesto" di citarla, ma generalmente si attribuisce questo atteggiamento alla particolare prudenza - soprattutto se raffrontata con gli anni "eroici "delle storiche sentenze che hanno introdotto in via pretoria i principi chiave di un ordinamento "sovra-nazionale"- che guida negli ultimi anni ( dopo il cosidetto Maastricht Urteil, la sentenza con la quale la Corte federale tedesca ha autorizzato, un po' obtorto collo, la ratifica del Trattato del 1993) - la condotta dei Giudici di Lussemburgo, pi che al dubbio su di una efficacia, quantomeno sul piano interpretativo, della Carta, pur priva di un formale valore obbligatorio. Conferme indirette provengono dagli interventi in sede dottrinaria dei massimi responsabili della stessa Corte e dal contributo da essa prestato nei lavori delle due Convenzioni ( 10).
Le ragioni di questo lungo viaggio nelle istituzioni e nella aule dei Tribunali, apparentemente non autorizzato, sono profonde e portano a ricordare che l'esigenza di dotare l'Unione di un Bill of rights data da numerosi lustri, si è affermata in un contesto politico nel quale non si parlava- certamente a livello ufficiale- ancora di una vera e ...
(il documento completo è scaricabile dal link sottostante)

16 03 2006
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