Civinini, Marini, Menditto, SalmŽ, Salvi
Parere_DECENTRAMENTO
Parere sul decentramento del Ministero della Giustizia
Parere sulla schema di decreto legislativo recante "l'individuazione
delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici
giudiziari nonch decentramento del ministero della giustizia , a norma,
rispettivamente, degli articoli 1, comma 1 , lettera a), e 2, comma 1 lettere s)
e t) e dell'articolo 2, comma 12 della legge 15 luglio 2005, n. 150".
Il Consiglio ha espresso le sue valutazioni riguardo l'individuazione delle
competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici
giudiziari nonch in materia di decentramento del ministero della giustizia in
occasione dei parere, approvato in data 15 luglio 2004 , emesso ex art. 10 legge
1958 n. 195.
In quell'occasione il Consiglio, premessi gli effetti favorevoli derivanti
dalla previsione di collaborazione tra i capi degli uffici e i dirigenti
amministrativi, nonch del decentramento, ha, altresì, evidenziato la mancanza
di un procedimento di formazione della volontà riguardo all'organizzazione
degli uffici ed, in particolare, riguardo allo spazio specifico di
collaborazione tra capo dell'ufficio e dirigente amministrativo per la
realizzazione dei compiti loro specificatamente demandati.
- Il primo degli articoli riproduce, sintetizzandola, la disposizione di cui
all'art. 2, comma 2, lettera s). In particolare, viene conferita al capo dell'ufficio,
secondo la dizione della legge delega, oltre che la titolarità e la
rappresentanza dell'ufficio nei rapporti istituzionali, la competenza ad
emettere i provvedimenti necessari per l'organizzazione dell'attività
giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del personale di magistratura
ed il suo stato giuridico.
Opportunamente la relazione che accompagna lo schema di decreto mette in
evidenza la natura unitaria dell'ufficio giudiziario, affermando che l'art.1
ha inteso rispettare la volontà del legislatore delegante "di
salvaguardare l'unitarietà dell'ufficio giudiziario, prevedendo l'unitarietà
della relativa titolarità, attribuita al magistrato capo dell'ufficio. Essa
riserva poi al medesimo magistrato capo dell'ufficio, la competenza in ordine
ai compiti di â€èœamministrazione della giurisdizione' e di â€èœamministrazione
dei giudici'"".
La competenza del capo dell'ufficio nella prima parte della disposizione,
viene così delimitata dal carattere necessario ai fini organizzativi dei
provvedimenti e dall'attinenza dei provvedimenti stessi alla gestione del
personale ed al suo stato giuridico.
La definizione dei provvedimenti che il capo dell'ufficio può emettere,
delimitati tra il carattere necessario all'organizzazione e l'attinenza alla
gestione del personale diviene di difficile enucleazione quanto alla tipologia
dei provvedimenti che egli può invece emettere in quanto concernenti lo stato
giuridico dei magistrati.
I provvedimenti relativi allo stato giuridico dei magistrati, come si desume
dal Titolo V del regio decreto n. 12 del 1942 che si intitola appunto
"Dello stato giuridico dei magistrati", riguardano l'ammissione in
magistratura, le promozioni, i tramutamenti, le destinazioni fuori ruolo, l'anzianità
e le aspettative, gli stipendi e gli assegni.
La menzione dello "stato giuridico", contenuta nella disposizione
non muta la competenza del capo dell'ufficio che continua a riguardare la
materia dei congedi, o comunque assenze dal servizio, dei turni, la materia
tabellare e le attribuzioni previste dalla normativa secondaria del Csm. - La disposizione di cui all'art. 2 comma 1 attribuisce al dirigente
amministrativo la competenza in materia di gestione del personale amministrativo
e pi in generale delle risorse materiali a disposizione dell'ufficio.
Il rapporto di collaborazione e così la modalità di realizzazione della
stessa sono contenute nella disposizione secondo la quale il dirigente
amministrativo deve attuare le gestione del personale in coerenza con gli
indirizzi del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale delle
attività previsto all'art. 4 del medesimo decreto.
La modificabilità del programma dipende, secondo la previsione contenuta
nell'ultima parte del primo comma dell'art. 4, dalla concorde iniziativa del
magistrato capo dell'ufficio e del dirigente amministrativo. Tale richiamo non
è previsto nella legge delega. La previsione che l'iniziativa di modifica sia
assunta dal capo dell'ufficio e dal dirigente con unanimità di intenti
potrebbe essere di ostacolo alle successive modificazioni di programma e causa
di possibili conflitti.
E' contenuta nella generica dizione "attuazione in coerenza con gli
indirizzi" e "programmazione annuale delle attività" la
disciplina del rapporti tra capo dell'ufficio e dirigente amministrativo. Il
rapporto di collaborazione non risulta affatto regolato.
La mancanza di disciplina riguardo la modalità di attuazione della
collaborazione, la mancata previsione di strumenti interni per la risoluzione
dei conflitti e soprattutto la mancata previsione delle conseguenza derivanti
dalla mancata conforme attuazione del programma da parte del dirigente
amministrativo o della mancata corretta attuazione da parte del medesimo degli
indirizzi del capo dell'ufficio, menomano gli effetti organizzativi della
disciplina. - L'unica situazione per la quale è apprestato un meccanismo risolutivo
è quella della mera inerzia, ma anche in questo caso senza alcuna distinzione
riguardo al soggetto al quale la stessa va imputata così che l'inerzia dell'uno
rimane confusa con quella dell'altro.
L'inerzia rilevante ai fini dell'applicazione degli strumenti di
risoluzione, è relativa alla mancata predisposizione del piano entro il termine
fissato dal primo comma dell'art. 4, o la mancata esecuzione dello stesso. A
proposito della mancata esecuzione il legislatore non fissa alcun termine così
che non è possibile determinare il momento in cui l'inerzia diventi
giuridicamente rilevante ai fini dell'applicazione dello strumento risolutivo.
Analogamente ai fini della qualificazione dell'inerzia non è fissato alcun
termine alle modifiche ritenute indispensabili.
Sempre riguardo all'inerzia la disciplina predisposta la quale prevede l'intervento
del ministro, con fissazione del termine e attribuzione delle competenze alla
Corte di appello o alla Cassazione, non indica il soggetto specifico che
dovrebbe surrogarsi al capo dell'ufficio o al dirigente inerte ed emetta dei
provvedimenti necessari. I potenziali supplenti da investire nell'ipotesi di
inerzia sono infatti genericamente indicati nella Corte di appello e nella Corte
di Cassazione.
Il legislatore, inoltre, non ha predisposto strumenti atti al rilevamento
della situazione di inerzia, n individuato soggetti preposti ad assumere l'iniziativa
del rilevamento e della denuncia con la conseguenza che l'inerzia potrebbe non
giungere all'attenzione del Ministro.
Preme qui ricordare che il Consiglio ha già espresso le proprie riserve
circa l'attribuzione al Ministro di poteri decisori in una materia che
coinvolge direttamente le determinazioni organizzative che ricadono nella
competenza del magistrato dirigente. Questa soluzione, infatti, non pare
coerente con il sistema costituzionale. - Con riferimento al complessivo sistema di distribuzione delle risorse, si
osserva che il legislatore delegato ha omesso di indicare i criteri per l'assegnazione
delle risorse finanziarie al dirigente dell'ufficio di cancelleria o di
segreteria, con conseguente attribuzione al direttore generale regionale o
interregionale (organo in riferimento al quale non vi è alcuna indicazione
nella delega) di un potere maggiore di quello previsto nella legge delega in
capo alle direzioni regionali o interregionali, con conseguente ipotizzabilità
di un eccesso di delega. - La direttiva relativa all'istituzione di un ufficio del direttore
tecnico per l'organizzazione tecnica e la gestione dei servizi non aventi
carattere giurisdizionale (art. 2, comma 1 lett. t), legge delega) è attuata
all'articolo 5.
I compiti dell'Ufficio del direttore tecnico, fissati al comma 3, sono
quelli di gestione e controllo delle risorse umane, finanziarie e strumentali
relative ai servizi tecnico amministrativi degli uffici giudicanti e requirenti
del distretto di razionalizzare ed organizzare il loro utilizzo, nonch,
compiti in materia di programmazione delle necessità di strutture tecniche e
logistiche e del loro costante aggiornamento.
Viene previsto che presso quattro corti di appello (individuate dalla legge
di delegazione) sia istituito un ufficio del direttore tecnico incaricato, tra l'altro,
di verificare l'impiego delle risorse presso gli uffici giudiziari del
distretto, di curare la programmazione degli interventi e di impartire le
opportune direttive.
Osserva il Consiglio che lo schema di decreto colloca tale ufficio non nell'ambito
delle direzioni generali regionali o interregionali, bensì presso le corti di
appello, senza che tuttavia risultino instaurati rapporti funzionali diretti fra
la corte di appello e l'ufficio del direttore tecnico (salvo una chiara
sovraordinazione amministrativa di quest'ultimo sugli uffici del distretto),
così che mal si comprendono le relazioni che dovrebbero instaurarsi fra il
direttore tecnico operante presso la corte di appello e il dirigente
amministrativo della medesima corte. Parimenti, non appaiono del tutto
comprensibile la ripartizione di competenze fra il direttore tecnico e il
direttore generale regionale o interregionale. - Il capo II del decreto prevede il decentramento del Ministero della
giustizia, si tratta senz'altro di una riforma apprezzabile, salvo i rischi
derivanti dalla mancata previsione di specifica disciplina di dettaglio in
materia di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo degli uffici
periferici da parte degli organi centrali ai quali rimane affidato il compito
della tenuta del servizio del casellario centrale, l'emanazione delle
circolari generali e la risoluzione di quesiti in materia di servizi giudiziari,
la determinazione del contingente di personale amministrativo da destinare alle
singole regioni, i bandi di concorso da espletarsi a livello nazionale, i
provvedimenti di nomina e di prima assegnazione, il trasferimento del personale,
i passaggi professionali, i provvedimenti in materia retributiva, pensionistica
e disciplinare.
Rimangono così affidate alle direzioni generali regionali ed interregionali,
eccettuate le materia specificatamente lasciate agli organi centrali, le aree
funzionali riguardanti il personale e la formazione; i sistemi informativi
automatizzati, le risorse materiali, i beni e i servizi e le statistiche. - Le disposizioni di cui agli articoli 8, 9 e 10 del decreto legislativo
risentono dell'assoluta genericità della direttive di cui all'art. 2, comma
12, della legge delega.
Le direttive per l'attuazione del decentramento si sostanziano nella
generale previsione dell'istituzione ( art. 2 comma 12 lett. a ) e
determinazione delle competenze (art. 2, comma 12, lett.b), in relazione a
queste ultime sono espressamente previste materie sottratte al decentramento
(art. 2, comma 12, lett. c).
Va segnalato, peraltro, che non può essere condivisa la soluzione
(espressamente motivata nella relazione accompagnatoria) che rinvia ad un futuro
atto regolamentare la compiuta definizione del riparto di competenze tra
articolazioni ministeriali centrali e direzioni generali regionali o
interregionali. Tale riparto, infatti, è certamente oggetto dei contenuti della
delega e tale materia non appare rinviabile ad atto regolamentare estraneo alla
legge di attuazione.
Quanto poi alle le disposizioni sulla individuazione dei soggetti ai quali
conferire l'incarico di direttore generale, la determinazione delle
responsabilità e dei compiti risulta introdotta senza alcuna specifica delega.
In assenza di delega, è stata emessa altresì la disposizione circa il
compito del direttore regionale o interregionale, di predisporre relazione
contenente lo stato di servizio, le risorse materiali, l'informatizzazione, il
personale e la formazione nonch relazione circa i risultati conseguiti, anche
sotto il profilo finanziario, in rapporto all'anno precedente.
L'assoluta genericità della nozione "istituire", contenuta nella
legge delega, determina quindi il sospetto che il legislatore delegato nell'introdurre
la figura del direttore regionale, al quale ha affidato specifici compiti, tra i
quali, come si è detto, quello assai incisivo della redazione del programma
dell'attività e degli obiettivi sia incorso in eccesso di delega; così come
sembra essere incorso in eccesso di delega con la previsione di cui all'art 8,
comma 5, del funzionario delegato, in relazione al quale in ogni caso non
specifica n compiti, n responsabilità, n modalità di nomina.
Analogamente in assenza di delega è stata introdotta la figura del
funzionario per il riscontro contabile. - La previsione di cui al secondo comma dell'articolo 13 che stabilisce
per le disposizioni di cui ai capi II e III la decorrenza immediata appare
essere stata emanata per eccesso di delega, non essendo l'entrata in vigore di
tali norme prevista quale eccezione al principio dei novanta giorni dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; mentre, per il resto delle disposizioni
sul decentramento l'entrata in vigore è stabilita conformemente alla
direttiva contenuta nella legge delega a novanta giorni dalla pubblicazione
della gazzetta ufficiale.
Tale discrasia nell'entrata in vigore, inoltre, non appare giustificata da
ragioni di funzionalità o di buon andamento dei servizi.