La prospettiva costituzionale della ragionevole durata del processo, oggi anche formalmente dichiarata dall'art. 111 della Costituzione, impegna ogni istituzione nel compito di perseguire la massima efficienza ed effettività nel funzionamento della giustizia. Essa coinvolge il legislatore nel ruolo di adeguamento del quadro normativo, con tutto ciò che ne consegue sul piano delle riforme processuali, sostanziali ed ordinamentali; il Governo ed il Ministro della giustizia, con riguardo al dovere di garantire i mezzi e gli strumenti necessari per il buon andamento del servizio; l'istituzione giudiziaria, parimenti chiamata - per ciò che ad essa effettivamente compete e per quanto le è concretamente possibile - a realizzare una giustizia pi rapida ed efficiente.
Di tale azione complessiva costituiscono parte essenziale sia la capacità di incidere sulle risorse e sulla loro distribuzione, anche per il tramite di una pi organica ed incisiva revisione della geografia giudiziaria (per i tribunali come per gli uffici del giudice di pace), sia una pi adeguata ed efficace organizzazione del lavoro giudiziario. Se è vero, infatti, che l'amministrazione della giustizia, avendo come finalità l'attuazione della giurisdizione, non può essere ricondotta a logiche puramente economiche, di calcolo costi-benefici, è altrettanto certo che una pi adeguata programmazione del lavoro è condizione necessaria per la stessa credibilità della giustizia e dei magistrati che sono chiamati ad attuarla.
Ma non può esservi efficace organizzazione senza un'adeguata conoscenza della realtà.
Nel quadro degli interventi volti a superare il grave deficit di conoscenza che costituisce tuttora uno dei principali ostacoli ad una programmazione efficiente del servizio giudiziario, è stata avviata insieme al Ministero della giustizia una complessa attività diretta a far sì che le statistiche giudiziarie non restino pi un oggetto evanescente e largamente inaffidabile, ma diventino uno strumento di conoscenza veridico e completo della situazione organizzativa di ciascun ufficio e dell'attività espletata da ciascun magistrato. Nella risoluzione sull'attività dei referenti informatici, approvata dal Consiglio in data 12 giugno 2002, sono ricordate le iniziative assunte al riguardo dal Consiglio, iniziative di cui è prova anche l'ampia relazione del gruppo di lavoro istituito nel maggio del 2001 con l'incarico di elaborare specifiche rilevazioni sia in vista della ridistribuzione degli organici da destinare alla trattazione delle controversie di lavoro sia, pi in generale, per l'adeguamento delle piante organiche ai sensi della legge n. 48/2001. Il Consiglio, infine, tramite esperti da esso designati, ha fornito un fondamentale contributo di analisi, di progettazione e di chiarimento sul piano degli obiettivi e della metodologia di lavoro ai fini della messa a punto del sistema di monitoraggio dei flussi giudiziari oggetto della proposta che viene adesso portata all'esame dell'assemblea plenaria, e che costituisce un ulteriore aspetto della cooperazione istituzionale cui il Consiglio non ha mancato di ispirare la propria attività in direzione di un sistema giudiziario meglio organizzato e, proprio per questo, in grado di rispondere con maggior tempestività ed efficacia alla domanda di giustizia.
Alla base di questa linea d'azione vi è la consapevolezza che la crescita qualitativa della statistica giudiziaria rappresenta il presupposto indispensabile affinch si possa creare finalmente un sistema di indicatori utile ed affidabile, in grado di descrivere l'attività reale di ciascun ufficio e di ciascun magistrato. Una giustizia efficiente ha bisogno di saper riconoscere i modelli positivi, di individuare i punti di crisi, di misurare le variazioni di cultura organizzativa diffusa presso tutti gli operatori.
La proposta elaborata dal gruppo di lavoro muove dalla constatazione della ben nota debolezza e povertà delle statistiche giudiziarie e dei limiti, burocratici e culturali, insiti nel tradizionale e farraginoso sistema di rilevazione manuale e cartacea. In ragione di tali limiti, le conoscenze sul complessivo funzionamento del sistema giudiziario sono state fino ad oggi caratterizzate "da scarsa affidabilità dei dati, disomogeneità nei criteri e nelle modalità di rilevazione, ritardi nelle elaborazioni degli stessi, scarsità di incroci che consentissero di spiegare gli scarti pi significativi di prestazione delle diverse articolazioni del sistema".
I mutamenti intervenuti sul piano dell'innovazione tecnologica (di cui si dava atto anche nella risoluzione sull'attività dei referenti informatici) ed il progressivo emergere della consapevolezza sul ruolo fondamentale che l'esatta conoscenza dei dati, anche nel loro aspetto quantitativo, è destinato a rivestire per una migliore organizzazione del servizio giudiziario, costituiscono la premessa della proposta la quale - nella prospettiva di realizzare un sistema unificato di raccolta, da cui ciascuna istituzione possa attingere avuto riguardo agli specifici compiti ad essa affidati dall'ordinamento giuridico e nel rispetto delle norme costituzionali di riferimento - mira appunto a realizzare un "sistema di monitoraggio dei flussi giudiziari in grado di render conto in tempo reale degli andamenti delle principali variabili che intervengono direttamente o indirettamente sull'andamento dei processi e pi in generale sulle prestazioni del sistema giustizia nel suo complesso".
Dal punto di vista metodologico, la proposta muove dalle seguenti considerazioni:
- la complessità del sistema di erogazione della giustizia impedisce di assumere come punto di riferimento un unico indicatore, ed impone di tener conto dei diversi fattori che intervengono sulla gestione e sulla durata dei processi, così dal punto di vista funzionale (andamento dei processi in ragione dell'attività dei giudici, degli avvocati, delle cancellerie, degli uffici delle imposte) come dal punto di vista strutturale (configurazione della struttura dei processi in base al sistema normativo vigente, dotazione organica "reale" degli uffici, logistica, dotazione di strumentazioni informatiche).
Solo il monitoraggio dei diversi fattori che influiscono sull'andamento concreto dei processi, e la loro lettura incrociata, può consentire di individuare le ragioni che sono alla base della resa del servizio presso ciascun ufficio e, in relazione ad essa, di attuare gli eventuali interventi migliorativi e correttivi; - solo la comparazione tra dati omogenei consente di evidenziare le differenze pi macroscopiche di prestazione tra i diversi uffici e di individuarne le cause principali;
- la costruzione di un sistema di indicatori in grado di fornire una conoscenza adeguata sull'andamento del servizio e sulle ragioni delle principali differenze, costituisce un obiettivo da raggiungere in modo necessariamente graduale, partendo dai dati già facilmente disponibili per poi individuare - attraverso "un puntuale lavoro di ricerca empirica" - le informazioni pi significative dal punto di vista quantitativo e qualitativo, e tali da poter essere utilizzate - ai diversi livelli di aggregazione - dai singoli magistrati nell'organizzazione del proprio lavoro, dai dirigenti degli uffici in relazione ai compiti ad essi demandati, dal CSM e dal Ministro della giustizia con riguardo alle funzioni istituzionali a ciascuno spettanti in base agli artt. 105 e, rispettivamente, 110 della Costituzione.Un sistema di indicatori può essere costruito solo attraverso un percorso complesso e non breve che porti alla formazione di una metodologia e di contenuti quanto pi possibile condivisi;
- la costruzione di dati di conoscenza sempre pi precisi e significativi riguarda sia i profili funzionali (diverso grado di complessità dei processi; molteplicità dei fattori - anche "esterni" alla sfera di governo del giudice - che influiscono sullo svolgimento e sulla durata dei processi; varietà dei "mestieri" del magistrato), sia i profili strutturali.
Nella relazione viene tra l'altro opportunamente evidenziata al riguardo, in perfetta simmetria con l'analisi compiuta dall'altro gruppo di lavoro in tema di organici, la necessità di distinguere tra organico teorico e presenza "reale" di magistrati e personale di cancelleria ed amministrativo nel periodo di riferimento preso in considerazione, e viene sottolineata - in piena corrispondenza con quanto rilevato nella delibera consiliare sull'attività dei referenti informatici - la necessità di assumere le risorse informatiche non solo dal punto di vista della dotazione di hardware e di software, ma anche in termini di consapevolezza culturale. Il maggior o minor grado di diffusione della cultura informatica influisce infatti in modo significativo sulla resa del servizio e sulla qualità delle prestazioni.
La proposta è fondata sul rilievo che le tecnologie già oggi disponibili e l'informatizzazione delle cancellerie consentano di avere in qualunque momento ogni "informazione sull'andamento di qualsiasi processo in modo pressocchè automatico e comunque poco costoso tanto dal punto di vista economico quanto dal punto di vista dell'impegno di tempo del personale addetto". Di qui l'esigenza:
- di un'attenta selezione dei dati e delle informazioni effettivamente utili nella prospettiva del sistema di monitoraggio che si intende introdurre;
- di una verifica capillare intorno al grado di diffusione dell'informatica nei diversi uffici giudiziari, con conseguente adozione di tutti gli interventi necessari per superare le riscontrate situazioni di carenza;
- di un presidio di controllo "costante e specifico dei registri informatizzati e della loro utilizzazione a fini statistici per avere la garanzia di dati attendibili e comparati" .
Il progetto è dichiaratamente aperto a necessarie fasi di sperimentazione e postula progressivi affinamenti e precisazioni, anche per conferire coerenza e concretezza ai singoli indicatori. In mancanza di specificazioni, ad esempio, le voci relative alle coppie di termini "sentenze riformate/sentenze emesse", "sentenze riformate/sentenze appellate", "sentenze definitive/sentenze appellate" possono risultare di scarsa utilità sia con riguardo alla misurazione della durata effettiva dei processi, sia con riferimento ad altri ipotetici profili di rilevanza nella valutazione del lavoro giudiziario, valutazione che non può comunque prescindere dalle garanzie poste a presidio dell'autonomia interpretativa del giudice nell'applicazione della legge.
Allo stesso modo, con riguardo ad alcuni indicatori relativi agli uffici Gip/Gup - all.2 della relazione - potranno dimostrarsi opportune ulteriori specificazioni ovvero precisazioni di carattere terminologico e concettuale; ma si tratta di criteri naturalmente destinati ad essere precisati ed arricchiti attraverso quel puntuale lavoro di ricerca empirica sottolineato nella relazione, lavoro di ricerca cui è affidata anche l'individuazione di indicatori pi specifici e di strumenti di conoscenza pi mirati con riguardo agli ulteriori aspetti menzionati ai punti d), e) ed f) del capitolo "approfondimenti ed investimenti" (impatto delle attività delle cancellerie sui tempi del processo, indici di ponderazione delle attività, modalità operative di facilitazione dei compiti, natura e causa dei rinvii, ore di udienza etc.) oltre che agli altri fattori di natura funzionale - quali, ad esempio, l'attività degli avvocati e gli adempimenti degli uffici fiscali - del pari influenti sulla durata dei processi e sulla resa complessiva del servizio. Sotto altro profilo, mentre è da condividere il rinvio contenuto nella relazione alla tipologia degli oggetti ed alle fasce di procedimenti, in evidente continuità con il lavoro svolto nella presente consiliatura dal precedente gruppo misto, non può non rilevarsi come resti tuttora inappagata l'esigenza di una verifica in ordine alla concreta applicazione delle tabelle degli oggetti e dei reati ed alla eventuale necessità di loro modifiche, adattamenti o integrazioni, così come resta da soddisfare l'esigenza di uno strumento di controllo idoneo ad assicurarne il costante aggiornamento.
Il progetto, frutto di un impegno di cui occorre dare sincero riconoscimento al gruppo misto di lavoro, appare di grande rilevanza, e potrà fornire un importante contributo ai fini del miglioramento del servizio giudiziario. In tale prospettiva non possono non essere condivise e sottolineate, in quanto strumentali alla realizzazione del progetto (in ideale continuità con quanto rilevato nella risoluzione sull'attività dei referenti informatici) i richiami alle necessità di investimenti per la diffusione delle tecnologie e della cultura informatiche; per la messa a punto dei software e dei programmi funzionali alla costruzione sempre pi semplice, puntuale e automatica della rilevazione dei dati di base e per la costruzione dei quadri di sintesi in alcune realtà pilota; per un coinvolgimento attivo dei referenti per l'informatica ai fini della socializzazione del progetto e la sua validazione tecnico - operativa.
Ora sarà necessario che ogni segmento istituzionale fornisca la necessaria collaborazione per dar concreto avvio al progetto, così come è indispensabile che tra le diverse iniziative in atto per creare strumenti di conoscenza precisi, affidabili e completi possa essere realizzato quel collegamento virtuoso capace di aiutare la giustizia a compiere un salto sul piano della resa e della qualità del servizio.
Tanto premesso, il Consiglio
all'unanimità delibera
di approvare il testo della relazione, con le osservazioni contenute nella proposta;
di trasmettere il testo della delibera:
- al Capo dello Stato, quale documento informativo sull'attività svolta e sul progetto;
- al Ministero della giustizia nella prospettiva di prosecuzione di una proficua cooperazione istituzionale;
- ai dirigenti degli uffici giudiziari ed ai referenti per l'informatica, anche ai fini dell'opportuna diffusione tra tutti i magistrati;
- ai componenti del gruppo misto di lavoro."