La legalita' nella democrazia maggioritaria


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del segretario nazionale Livio Pepino

  1. 1. Tangentopoli e dintorni...

    1.1. Difficoltà e tensioni drammatiche hanno percorso il biennio che ci separa dal congresso di Alghero ed altre prove assai gravi ci attendono. Tangentopoli e la fine della egemonia democristiana e del craxismo si sono intrecciate con una crisi economica senza precedenti e con un brusco irrigidimento del sistema delle relazioni industriali, mentre mafia e stragi hanno continuato ad insanguinare un paese proiettato verso nuovi assetti istituzionali ma esposto a rischi di frammentazioni regionalistiche e incapace di affrontare adeguatamente i problemi posti dalle nuove povertà e dalla immigrazione dal Terzo Mondo. Prevalgono, in questo quadro, i motivi di preoccupazione, soprattutto in un contesto internazionale in cui le speranze di pace e di progresso seguite alla caduta dei muri soccombono sotto i colpi di guerre e violenze indicibili. Eppure non mancano segnali positivi. Nessuno ad Alghero, mentre eravamo impegnati a contrastare gli strappi alla legalità costituzionale dell'allora presidente Cossiga, immaginava che oggetto del dibattito politico odierno sarebbe stato il superamento del craxismo e dell' andreottismo, simboli di una stagione politica che certo non merita il rimpianto dei democratici. E invece questo è avvenuto. Ciò induce a iniziare la nostra analisi congressuale dalla vicenda giudiziaria che di tale sconvolgimento è stata concausa fondamentale e che racchiude in sè molti problemi del presente: la vicenda che, prendendo le mosse dall'arresto di un mariuolo milanese sorpreso nel febbraio 1992 con le mani nel sacco, si è rapidamente diffusa su tutto il territorio nazionale assumendo il nome di "Tangentopoli".

    1.2.
    La novità di Tangentopoli non è il disvelamento della corruzione politica, oggetto di ripetute analisi e di risalenti denunce (tanto che la "questione morale" fu al centro del progetto berlingueriano negli anni '80), nè il suo emergere in sede giudiziaria. Essa sta nel livello dei soggetti attinti dalle indagini e nel carattere del fenomeno corruttivo evidenziato: diffuso in tutti i settori della pubblica amministrazione (centrale e periferica); dotato di una sistematicità codificata; spesso condiviso dalle forze di opposizione e dagli organi di controllo; esteso alla economia (pubblica e privata) non meno che alla politica; espressione di una cultura dalle autorevoli ascendenze (B. Croce: "Un'altra manifestazione della volgare inintelligenza circa le cose della politica è la petulante richiesta che si fa dell'onestà nella vita politica; mentre l'onestà non è altro che la capacità politica"). Le conseguenze sono non soltanto arricchimenti e finanziamenti illeciti di proporzioni inimmaginabili ma anche il condizionamento e lo stravolgimento delle regole economiche e della dialettica democratica (Enimont, la politica sanitaria, l'informazione, il finanziamento del referendum sulla scala mobile non sono che gli esempi pi clamorosi...). Contemporaneamente fenomeni corruttivi analoghi, seppur meno sistematici, emergono nelle pi classiche democrazie europee, antiche e recenti: dalla Francia alla Germania, dalla Spagna al Portogallo e alla Grecia. Il non eludibile problema che si pone è, dunque, se la corruzione costituisca un dato marginale (seppur esteso) delle democrazie occidentali, ovvero se ne sia diventato un elemento strutturale; in altri termini, se siamo di fronte a una corruzione nel sistema ovvero a una corruzione del sistema. Come il crollo dei regimi dell'est non può essere riduttivamente imputato a errori personali ed esige una rilettura critica dei fondamenti ideali su cui si sono sviluppati, così il dilagare della corruzione nelle democrazie occidentali impone alla cultura politica un impegno di analisi che non può fermarsi alla questione del metodo elettorale.

    1.3.
    Il consenso plebiscitario (non privo di eccessi) di cui le indagini di Tangentopoli hanno goduto e godono nella pubblica opinione è il segno di un nuovo primato della legalità, valore antico ma raramente popolare nel nostro paese, pur se non da oggi indicato come nucleo fondamentale anche di un progetto di trasformazione (L. Basso). Al rigore delle indagini si è accompagnata la loro percezione come inveramento del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge, come risposta positiva all'antica richiesta di un giudice a Berlino. Un ceto politico da oltre un decennio impegnato a praticare e teorizzare il primato della politica sulle regole (degradate da limiti del governo a suoi strumenti) ne è stato travolto. Qualcuno ha eccepito l'anomalia che ciò sia accaduto ad opera dei giudici. Ma l'oggetto dell'intervento giudiziario, centrato sulle pi antiche e classiche ipotesi di reato, esclude sconvolgimenti nel rapporto tra i poteri e può anzi riattivare le condizioni di una corretta dialettica democratica: ricambio, responsabilità politica, fine di un sistema bloccato, alternanza, ecc. Crisi e pericoli per la democrazia non derivano dalle indagini, ma dalla situazione che esse hanno svelato e che troppo a lungo era rimasta occulta e impunita. La fase ricostruttiva esige un rilancio della politica e non può in nessun modo essere demandata alla magistratura; ma l'accertamento dei fatti e la sottoposizione a processo di chi ha abusato illegalmente del potere non è una arbitraria invasione di campo bensì, piuttosto, una delle (non molte, in questo periodo) prove di validità del nostro sistema istituzionale.
    1.4. I risultati delle indagini hanno reso evidente in maniera diffusa il valore e le potenzialità della indipendenza del pubblico ministero e della obbligatorietà dell'azione penale, confermando quanto esse siano preziose per la democrazia. Il sentire collettivo si alimenta di fatti. E i fatti di questi mesi hanno dato riscontro ad una analisi risalente - ancorchè talora dimenticata - che accompagnò la nascita dello stato contemporaneo e che si trova espressa lucidamente in un intervento svolto nella assemblea costituente francese da cui nacque la legge sull'ordinamento giudiziario del 1790: "Il potere giudiziario incide ogni giorno sui cittadini; voi non l'avete affidato al potere esecutivo. Il potere di accusare è ugualmente un potere quotidiano; esso riguarda ugualmente il popolo. Il potere esecutivo non ha alcun diritto di rivendicare la pubblica accusa, che è tutta popolare nel suo oggetto. L'accusa non potrà diventare ministeriale senza essere oppressiva (...) Chi crederà che per assicurare la libertà, si sia pensato di farne una istituzione ministeriale? E' per mezzo dell'accusa che si potranno scoprire i complotti, chiarire i movimenti che li precedono, vigilare sulla sicurezza pubblica e sulla mancanza di attacchi contro la Costituzione (...) Ci sono due abusi possibili: non agire quando l'interesse pubblico lo richiede, o agire in maniera opposta all'interesse pubblico. Nel primo caso nè i giurati nè i giudici possono impedire l'abuso; poichè, prima di agire, occorre che ci sia un'accusa. Nel secondo caso i giurati e i giudici impediranno solo che le accuse temerarie arrivino al loro esito estremo (...)". La collocazione istituzionale del pubblico ministero non è per questo al sicuro da cambiamenti; ma da oggi è a tutti chiaro che essa non è una questione tecnica o, peggio, corporativa (come sostenuto per anni dal ministro Martelli) ma squisitamente politica.

    1.5. Questa consapevolezza rafforza una domanda ricorrente e fondamentale: perchè Tangentopoli è esplosa soltanto ora? I processi per corruzione politica, in realtà, non nascono oggi; ed anche sotto il profilo qualitativo vicende come quelle dell'Italcasse, dei Fondi neri Iri, della Lockeed, dei vari scandali petroliferi, di Teardo e di Zampini, di Longo e di Nicolazzi hanno pur significato qualcosa nella storia politica italiana. Ma certo quella odierna è una valanga senza precedenti (1), non spiegabile soltanto con l'aumento della corruzione, la crescita della efficienza di alcuni apparati, le ricadute di uno scontro politico spregiudicato ed autolesionistico. Essa ha anche cause all'interno del giudiziario o, comunque, con esso collegate. Anzitutto ha giocato la diminuzione della capacità di controllo diretto del sistema politico sui processi pi delicati, tradizionalmente realizzato attraverso la cd "giustizia politica" (fondata sulla prudenza della Commissione inquirente e sulla sobrietà nelle autorizzazioni a procedere), di cui è esempio scolastico la prima indagine genovese sul contrabbando petrolifero (2). Ma il dato di maggior rilievo consiste nell'incrinarsi della omogeneità (consapevole o inconsapevole) di molta parte della magistratura con il sistema politico corrotto. Questa omogeneità, di cui è stata per lustri simbolo la Procura della Repubblica di Roma, ha prodotto omissioni, insabbiamenti, avocazioni, competenze sottratte, connessioni ardite e molti altri artifici, pur di non turbare gli assetti politici esistenti. E' storia nota; ma quel che spesso viene dimenticato o taciuto è che questa omogeneità si è incrinata gradualmente (3) e non per caso. La rottura è avvenuta a seguito di un conflitto duro e tuttora aperto (4) nella magistratura tra chi ha (quantomeno) burocraticamente accettato lo status quo e chi ha tenuto aperta la prospettiva della indipendenza reale della giurisdizione e della eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. E' questa la vicenda storica che sta dietro alle indagini odierne, e non presunte appartenenze politiche dei magistrati "anticorruzione" (rozzamente evocate non solo dagli inquisiti (5) ma anche da periodici scoop di questo o quel settimanale). In essa - non è inutile ricordarlo - il ruolo di Magistratura democratica, delle sue interferenze, del suo impegno quotidiano, delle sue polemiche è stato decisivo. Il dispiegarsi delle indagini e la loro affidabilità sono, poi, state concausa di un altro fenomeno che, a sua volta, le ha alimentate e moltiplicate. Il consenso sociale da esse prodotto ha infatti favorito il contrarsi della cultura dell'omertà, determinando una inedita disponibilità alla collaborazione processuale con i magistrati inquirenti: di qui il moltiplicarsi delle denunce, delle testimonianze, ed anche delle confessioni e chiamate in correità (conseguenze del crollo di un sistema di potere e dei suoi valori assai pi che di pressioni processuali).
    1.6. Un nodo importante di Tangentopoli è quello relativo alle modalità dell'intervento giudiziario e, in particolare, all'utilizzazione della custodia cautelare, su cui, soprattutto nell'utimo periodo, si sono sviluppate non poche polemiche. Uso della custodia come strumento di pressione per ottenere confessioni o delazioni, carcerazioni prolungate gratuite (perchè non accompagnate da attività coinvolgenti l'arrestato), emissione di provvedimenti cautelari a catena per eludere i termini massimi della carcerazione preventiva e fiaccare la resistenza dell'arrestato, ritardi nelle decisioni in materia di libertà, revoche di misure cautelari nella imminenza delle decisioni dei tribunali della libertà per evitarne il controllo, ecc.: queste le accuse mosse ai magistrati delle varie Tangentopoli nazionali. Altrettanto nette le difese: la custodia cautelare viene usata per limitare intimidazioni e inquinamenti (talora concretamente accertati e, in ogni caso, agevoli a chi dispone di denaro, potere, influenza), per evitare fughe e sottrazioni prolungate alle indagini (la cui frequenza è nei fatti e non nella fantasia dei giudici), per impedire a numerosi indagati di continuare in una azione di taglieggiamento solo scalfita dall'intervento giudiziario (e processualmente accertata, in taluni casi, sino ai primi mesi del 1993); di tale misura non si è abusato, essendo la durata media della custodia cautelare in Tangentopoli inferiore a quella degli altri processi; confessioni e chiamate in correità escludono o comunque limitano di fatto i pericoli di inquinamenti probatori e devono quindi essere apprezzate, in positivo e in negativo, nelle decisioni in tema di libertà; le misure cautelari a catena (quantitativamente ridotte) sono state emesse solo all'emergere di nuovi reati, con nuove esigenze di indagine; le revoche di provvedimenti restrittivi prima del controllo dei tribunali della libertà sono state determinate dall'intento di evitare il protrarsi di carcerazioni ormai inutili e non dal timore di smentite, ecc. L'apparente paradosso di queste contrapposte posizioni è che nessuno, almeno tra i giuristi, teorizza l'uso della custodia cautelare come strumento per ottenere la confessione e, per converso, nessuno contesta l'inevitabile asprezza del processo e i costi umani che esso talora comporta (pur se non mancano reciproche accuse di ipocrisia: da un lato di negare a parole ciò che nei fatti quotidianamente si pratica, dall'altro di ammantare di nobili princìpi il rifiuto ideologico di qualsivoglia intervento giudiziario, quando non, addirittura, la difesa di corrotti e tangentieri). Ancora una volta, dunque, lo scontro non sta in impostazioni astratte ma nella concretezza del quotidiano agire giudiziario. Ciò, essendo le indagini molteplici e diffuse sull'intero territorio nazionale, preclude giudizi unitari, ma non impedisce una valutazione generale: alcune, pur significative, forzature inquisitorie (forse le ripetute carcerazioni di Ligresti, certo la rincorsa negli arresti tra Milano e Roma, versomilmente alcuni eccessi emulativi a Genova o Reggio Calabria...) (6) non hanno determinato in Tangentopoli una inedita "torsione inquisitoria" del processo come metodo (7). Piuttosto Tangentopolo vive - non potrebbe non vivere - la crisi che percorre l'intero processo penale, nato per essere un pubblico dibattimento e presto trasformatosi (là dove funziona) in una gigantesca istruzione sommaria. Ciò inevitabilmete produce effetti negativi non solo in punto custodia cautelare ma anche - e forse pi - in incertezze sulla competenza territoriale, in un continuum apparentemente privo di dialettica tra pm, giudice per le indagini preliminari e tribunale della libertà, in spregiudicatezza di rapporti con la stampa. L'impegno a non deludere le attese di legalità del paese accresce la necessità di tempestiva celebrazione dei dibattimenti: obiettivo che richiede mezzi adeguati (la cui predisposizione compete al governo), ma anche volontà politica degli uffici inquirenti e giudicanti (che non possono considerare i giudizi come cosa di secondaria importanza rispetto alle indagini).

    1.7.
    L'equilibrio tra sistema politico e giurisdizione è oggi precario, e garantito soprattutto dalla attenzione della opinione pubblica (che si è rumorosamente espressa contro sue alterazioni in occasione dei reiterati tentativi di "colpo di spugna" e del parziale diniego di autorizzazione a procedere nei confronti dell'on. Craxi). Una voglia di riequilibrio, a tutto vantaggio del sistema politico, è peralto palpabile: di essa si intravedono avvisaglie, segnali, progetti. Tra le avvisaglie stanno "nervosismi parlamentari" che hanno portato a considerare "abusi" dei magistrati inquirenti ordinari atti di indagine: è il caso dell'ordine di sequestro nelle sedi di Dc e Psi (con istruzione agli ufficiali operanti di fermarsi di fronte a locali di pertinenza di parlamentari), qualificato come indebita "perquisizione", o della richiesta alla Camera di copia dei bilanci del Psi (atti pubblici ivi depositati in originale), presentata come violazione delle prerogative del Parlamento. Altrettanti sono i segnali: da un lato, ritardi e dinieghi nella concessione di autorizzazioni a procedere si accompagnano sempre pi alla trasmissione degli atti al ministro per l'eventuale esercizio della azione disciplinare nei confronti dei magistrati richiedenti; dall'altro, inattesi consensi raccolgono proposte di modifica della disciplina della custodia cautelare e dell'avviso di garanzia (come quella in discussione alla Camera) il cui carattere di salvacondotto per personali disavventure giudiziarie, potenziali o in atto, è di tutta evidenza. I progetti, a loro volta, sono sul tappeto. Il primo è la cd "soluzione politica" di Tangentopoli, la cui stessa proposta (in qualsivoglia versione) anteriormente al rinnovo di un Parlamento sconvolto dalle indagini ed alla celebrazione dei primi dibattimenti non altrimenti può esser considerata che come un tentativo di forzare le "regole del gioco" per modificare a proprio vantaggio il risultato (8). Il secondo progetto, ormai in stato di preparazione, è quello dei nuovi referendum per una "giustizia giusta" lanciati dall'on. Pannella, che inseriscono una voglia di rivincita repressa in un copione già una volta recitato: si tratta per la magistratura (e per Magistratura democratica) di una sfida a cui, questa volta, non giungere impreparati e isolati...

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29 10 1993
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